10.05.2006 free

 

§ - il processo di informatizzazione agevola senza dubbio l'esercizio del controllo, ma non costituisce l'unico strumento in grado di poter efficacemente verificare la correttezza, dei pagamenti eseguiti; d'altronde lo stesso intervento manuale del personale addetto presuppone l'immissione di quegli stessi dati che, attentamente vagliati, possono consentire di appurare l'erroneità di alcuni pagamenti.(avv.ennio grassini - www.dirittosanitario.net)

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CORTE dei CONTI - (non e' responsabile il dirigente che, per non aver  predisposto idoneo sistema informatico, ha consentito errati pagamenti per assistiti deceduti)

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Sentenza  23/06

Depositata in Segreteria il giorno 19 gennaio 2006

REPUBBLICA ITALIANA             

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d'Appello

composta dai seguenti Magistrati:

Dott. Gaetano PELLEGRINO                    PRESIDENTE

Dott. Silvio AULISI                                CONSIGLIERE

Dott. Angelo DE MARCO                        CONSIGLIERE

Dott. Luciano CALAMARO                      CONSIGLIERE rel.

Dott. Amedeo ROZERA                          CONSIGLIERE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso in appello ....

CONTRO

il Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Sardegna

AVVERSO

la sentenza della medesima Sezione n. 203/2004 depositata il 2 aprile 2004

 

Visti gli atti di causa

 

Uditi alla pubblica udienza del 23 marzo 2005, il relatore Cons. Luciano Calamaro, l'Avv. Mastino per gli appellanti e il Pubblico Ministero in persona del Vice Procuratore generale Dr. Pasquale Di Domenico.

 

RITENUTO IN FATTO

 

Con la suindicata sentenza, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Sardegna ha condannato i signori ..... al pagamento in favore dell'erario delle somme, il primo di euro 28.442,04 e il secondo di euro 51.195,68.

 

I medesimi, nella qualità di amministratori della USL n.17 di Carbonia, hanno causato danno erariale consistito nella ingiustificata spesa da parte dell'azienda sanitaria, corrispondente all'indebita erogazione, a favore dei medici generici e pediatri di libera scelta, di compensi ad essi non dovuti, in conseguenza della mancata cancellazione dagli elenchi degli assistiti di persone non più viventi o non più residenti nel territorio della U.S.L. di Carbonia.

 

Avverso detta sentenza hanno interposto appello, con l'atto indicato in epigrafe, il Pistis e il Salis, i quali hanno addotto l'inesistenza e l'erronea quantificazione del danno nonché la mancanza di colpa grave.

 

Con la prima censura, gli appellanti sostengono che nella fattispecie non è ravvisabile danno erariale; inoltre la quantificazione dello stesso risulterebbe erroneamente determinata nella sentenza impugnata.

 

In particolare deducono che nella ipotesi del trasferimento della residenza degli assistiti, il danno erariale asseritamene derivante dalla mancata cancellazione e conseguente aggiornamento degli elenchi, sarebbe ragionevolmente ravvisabile solo ove l'utente trasferito avesse operato nel nuovo luogo di residenza la scelta del medico, poiché solo tale attività avrebbe comportato il pagamento della prestazione effettuata nei confronti di un unico assistito in favore di due diversi medici di base.

 

Con riguardo a tale censura, la Procura generale, con l'atto conclusionale depositato il 29 novembre 2004, oppone innanzitutto come l'esposta  considerazione riguardi soltanto ipotesi di persone trasferitesi in luoghi diversi da quelli nei quali risultavano iscritti negli elenchi degli assistiti, ma non anche di persone decedute che in quanto tali, a seguito delle comunicazioni anagrafiche in proposito effettuate dal Comune di residenza, non potevano non essere cancellate dai predetti elenchi.

 

In secondo luogo osserva la parte appellante, come si atteggi errata la surriportata affermazione laddove la stessa sembra presupporre una libertà di scelta del medico di base da parte del cittadino. Al contrario, la normativa vigente (art. 19 della legge n.833/78) esigerebbe che l'assistenza medico-generica e pediatrica di base, sia intestata  alla U.S.L. nel cui territorio l'assistito è residente. Circostanza desumibile dalla circolare agli atti del Ministero della sanità dell'11 maggio 1984, ove è stabilito che il requisito della residenza configura presupposto essenziale per l'iscrizione degli assistiti negli elenchi delle USL e che la dimostrazione dell'esistenza degli elementi di fatto che comprovano  la residenza è fornita dalla iscrizione anagrafica.

 

Quanto alla censurata quantificazione del danno, la Procura Generale rileva come la stessa sia stata operata dal primo giudice ai sensi dell'art. 1226 c.c., attesa la accertata difficoltà di provarne il preciso ammontare.

 

La determinazione equitativa del danno apparirebbe, del resto, razionalmente effettuata, sulla a base di calcolo del costo medio per assistito (spesa complessiva divisa per il numero delle quote liquidate), moltiplicato per le quote capitarie erogate indebitamente ai medici convenzionati corrispondenti al numero degli assistiti risultati, a seguito delle indagini della Guardia di finanza, eccedenti rispetto ai residenti nel periodo dal 1992 al 1996, oggetto della presente causa.

 

Con il secondo motivo di ricorso gli appellanti escludono come nei loro confronti possa ravvisarsi un comportamento di grave colpevolezza. Il ... , in qualità di amministratore straordinario della USL n.17 di Carbonia dall'agosto 1991 all'agosto 1993, avrebbe esercitato un “incarico di carattere organizzatorio previsto in attesa del riordinamento del servizio sanitario nazionale, la cui portata era certamente di carattere generale” e non implicava “una puntuale e minuziosa ingerenza del corretto espletamente di ogni singola operazione”. Il ..., in qualità di amministratore straordinario e poi di commissario straordinario della USL n.17 di Carbonia dal settembre 1993 al settembre 1996, avrebbe esercitato funzioni identiche, per posizione e responsabilità, a quelle del ....

 

Nella prospettazione della parte appellate, la sentenza impugnata ha escluso che ai suddetti amministratori spettasse il compito di “una puntuale e minuta ingerenza nel corretto e puntuale espletamento di ogni singola operazione” di cancellazione dagli elenchi degli assistiti di soggetti deceduti ovvero trasferitisi in altri comuni.

 

Il  profilo di accertamento della colpa grave risiederebbe nella circostanza che essi hanno totalmente trascurato l'esercizio dei poteri “di impulso, coordinamento, verifica del buon andamento dei servizi”, propri degli amministratori ordinari e straordinari delle strutture sanitarie locali, così come desumibili dalla legge regionale sarda del 20 marzo 1981.

 

La fattispecie di cui è causa non annovererebbe alcun provvedimento organizzatorio o direttive adottate dai due amministratori e volte a fornire indicazioni risolutive del problema della cancellazione dagli elenchi degli assistiti, non più aventi i requisiti prescritti, né da parte degli stessi due amministratori risulterebbe essere state avanzate richieste di notizie se detta cancellazione veniva effettuata e con quali modalità.

 

Soggiunge le Procura generale che gli appellanti erano perfettamente consapevoli dello stato di grave disordine funzionale del servizio, dal momento che, come risulta agli atti di causa (v/ relazione del dott. Antonio Pili n. 1762 del 27 agosto 1991), essi erano formalmente informati della necessità di “correggere le anomalie esistenti negli elenchi dei medici di base, che attualmente percepiscono delle quote non dovute relative a decessi e trasferimenti di residenza”.

 

Conclusivamente la parte appellata sostiene la correttezza della sentenza impugnata laddove la stessa ha ravvisato la colpa grave degli appellanti nella loro totale inerzia protrattasi per tutto il periodo del loro incarico, pur in presenza di una conoscenza in concreto delle disfunzioni esistenti nel settore.

 

Alla pubblica udienza l'Avvocato Mastino ha depositato la nota n.890 in data 17 marzo 2005 della Azienda USL N.7 di Carbonia dalla quale si evince che i medici destinatari dei compensi non dovuti, non hanno provveduto alle restituzioni circostanza che ha  indotto l'Amministrazione ad avviare procedure giudiziali per il recupero coattivo.

 

Nel merito, la responsabilità della vicenda va addebitata alla dirigenza della USL.

 

Del resto  l'unica segnalazione, peraltro generica, risaliva al 1991.

 

In detta relazione si rappresentava la carenza di personale; l'amministrazione provvide ad ampliare dette unità.

 

Successivamente non seguirono altre segnalazioni, per cui legittimo deve ritenersi l'affidamento riposto  nella completa regolarizzazione della gestione.

 

Non sussiste, quindi colpa grave, così come accertato con sentenza 79/2004 di  questa Sezione in caso addirittura più grave.

 

Il Pubblico Ministero ha confermato le conclusioni di rigetto dell'appello.

 

Gli eventuali recuperi effettuati dalla Azienda USL N.7  potranno avere rilievo in sede esecutiva.

 

L'Avvocato Mastino in via gradata ha chiesto l'espletamento di istruttoria sullo stato del recupero, istanza cui si è opposto il Pubblico Ministero.

 

Considerato in

DIRITTO

Risulta dagli atti di causa che l'appellante ... ricoprì l'incarico di Amministratore straordinario della USL di Carbonia dal 1 settembre  1991 al  31 agosto 1993, dal 1 settembre 1993 al 30 settembre 1995 l'incarico medesimo venne ricoperto dall'appellante ...

Tanto premesso e con riferimento alla posizione  del primo degli appellanti, appare necessario puntualizzare alcuni aspetti della controversia.

 

La sentenza di primo grado argomenta la sussistenza della condotta gravemente colposa del .. sulla base delle funzioni, e connessi doveri, intestati agli amministratori straordinari delle USL dal d.l. 6 febbraio 1991, n. 35, convertito dalla  legge 4 aprile 1991, n.111, nonché alla stregua di un'informativa da parte del Direttore del Servizio di medicina di base della USL di Carbonia consegnata all'appellante dopo pochi giorni della sua investitura nella carica.

 

Detta relazione rappresentava la situazione generale del servizio e, in tale contesto, proponeva la informatizzazione del medesimo e l'assegnazione di personale stante la conclamata carenza di risorse umane.

 

Al riguardo va premesso, ai fini di un'utile comprensione dei fatti di causa, che detta relazione non configurava un atto spontaneo del Direttore del Servizio di Medicina di base, ma una precisa risposta alla nota dell'Amministratore straordinario n. 10686 del 7 agosto 1991, tesa a conoscere la situazione operativa del servizio

 

Sotto altro profilo va osservato che l'Amministratore medesimo, sulla scorta della situazione prospettatagli, assegnò due assistenti amministrativi, onde sopperire alle inefficienze denunciate dal Direttore del servizio di medicina di base.

 

Con nota n. 1849 in data 12 settembre 1991, infatti, quest'ultimo lamentava di aver avuto intendimenti per l'assegnazione di tre unità e  non due  come disposto.

 

Tanto premesso, l'addebito di colpa grave riferito alla condotta dell'odierno appellante .., non trova conferma negli atti di causa.

 

In primo luogo quest'ultimo , dopo pochi giorni dal suo insediamento, si adoperò per conoscere la situazione  in cui versava il servizio di medicina di base della USL.

 

Ricevuti gli elementi di valutazione, provvide con tempestività ad assegnare personale per sopperire alla lamentata carenza di risorse umane e alle connesse disfunzioni.

 

E' pur vero che il Direttore del Servizio di medicina  di base, aveva denunciato anche  l'assenza di una adeguata informatizzazione, ma è altrettanto vero che nella successiva nota del settembre  1991 focalizzò le proprie doglianze esclusivamente sulla carenza di personale.

 

Sotto altro profilo non sembra possa farsi carico all'appellante di non aver provveduto ad una efficiente informatizzazione del Servizio di medicina di base.

 

A parte la considerazione che nessuna proposto, operativa fu formulata dalla struttura burocratica, va osservato che il processo di informatizzazione agevola senza dubbio l'esercizio del controllo, ma non costituisce  l'unico strumento in grado di poter efficacemente verificare la correttezza, come nella specie, dei pagamenti eseguiti.

 

Del resto proprio il Direttore del Servizio di Medicina di base, nella relazione in data 27 agosto 1991, segnalava le “anomalie esistenti negli elenchi dei medici di base” che percepivano “quote non dovute relative a decessi e trasferimenti” degli assistiti (pagina 2 della relazione).

 

Orbene detta circostanza comprova che il Servizio di medicina di base  era ben a conoscenza della situazione e avrebbe potuto con più pregnanti controlli, arginarla.

 

E, verosimilmente, questo era l'intendimento dell'Amministratore straordinario quando, tempestivamente, provvide ad incrementare le risorse umane assegnate al suindicato Servizio.

 

Quanto al processo di informatizzazione che, si ripete, sicuramente avrebbe agevolato i controlli, va osservato che esso presuppone l'immissione di quegli stessi dati che, attentamente vagliati, avrebbero consentito di appurare l'erroneità di alcuni pagamenti.

 

In estrema sintesi, all'odierno appellante può essere addebitato di non aver correttamente inquadrato la problematica che, sicuramente, avrebbe richiesto una maggiore attenzione con riferimento ai profili organizzativi e, quindi, anche a quelli riferibili alla informatizzazione.

 

Il Collegio, peraltro, ritiene che la descritta condotto non evidenzi gli elementi essenziali della colpa grave e, cioè, della vistosa leggerezza o marcata trascuratezza.

 

Invero la convinzione dell'Amministratore di aver inciso positivamente sulla problematica sottoposto alla sua attenzione, con l'assegnazione di due unità di personale al servizio di medicina di base, trova sostegno anche negli accadimenti successivi.

 

In primo luogo il Direttore del richiamato servizio, dopo l'assegnazione di due unità di personale, lamentò il mancato arrivo di una terza unità, ma non anche l'omesso avvio di procedure informatiche.

 

E, ciò che più rileva nella controversia, nulla ebbe a segnalare in epoca successiva.

 

Nel delineato contesto, quindi, appare plausibile che l'Amministratore straordinario abbia potuto ritenere risolto il problema prospettatogli.

 

Ciò non vuol dire che il comportamento si appalesi esente da censura.

 

Era suo dovere, infatti, verificare se la problematica  persistesse ovvero se l'incremento di personale, avesse configurato un valido ed efficace rimedio.

 

Tale omissione, peraltro, delinea una condotta colposa, ma non gravemente colposa, quest'ultima necessaria per configurare la responsabilità amministrativa.

 

Conseguentemente l'appello va accolto.

 

Ad omologhe conclusioni occorre pervenire per l'appello Salis.

 

E' vero che l'art. 10, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n.724, ha introdotto una specifica responsabilità in capo ai direttori generali o ai commissari delle USL in ordine alle somme indebitamente corrisposte ai medici di medicina generale e ai pediatri di libera scelta convenzionati, in caso di omissione o inesatta esecuzione degli obblighi posti a carico degli stessi.

 

Peraltro detta disposizione non può essere interpretata nel senso che la stessa ha delineato una ipotesi di responsabilità oggettiva.

 

Ciò in quanto il processo ermeneutico di detta previsione, non può prescindere  dal generale sistema della responsabilità amministrativa, introdotto dalla legge 14 gennaio 1994, n.20, e successive modificazioni e integrazioni, in forza del quale  la responsabilità medesima tra i suoi presupposti annovera la condotta dolosa è gravemente colposa.

 

In fattispecie, dagli atti di causa, non si evincono segnalazioni di disfunzioni nella tenuta degli elenchi assistiti.

 

Anzi i mandati di pagamento in favore dei medici convenzionati vennero sottoposti alla firma dell'Amministratore straordinario (poi commissario straordinario) regolarmente sottoscritti, tra l'altro, dal Direttore del Servizio di medicina di base.

 

Soltanto nel marzo 1996 la problematica della tenuta degli elenchi assistiti venne nuovamente segnalata (relazione del 14 marzo 1996 della Dott.ssa Lai).

 

Ma, a parte il fatto, che l'appellante è stato convenuto in giudizio nella sua posizione di Amministratore e poi commissario straordinario sino al 30 settembre 1995, vi è comunque da considerare che la stessa sentenza impugnata, nel prendere in esame la posizione del Dirigente del Servizio di Medicina di base e della dirigenza  medica, ha loro addebitato l'omissione di non aver impartito “immediatamente direttive affinché  fosse quantomeno assicurato il lavoro corrente: a tale scopo occorreva infatti semplicemente far sì che le comunicazioni dei comuni pervenissero a destinazione  (ossia al c.d. ufficio scelte e revoche) e che quotidianamente si procedesse alle conseguenti cancellazioni mediante utilizzazione degli strumenti cartacei di cui erano in possesso…” (pag. 46 della sentenza di primo grado).

 

La surriportata corretta analisi della controversia coniugata alle considerazioni innanzi svolte, portano a concludere che la condotta dell'appellante non è stata connotata da colpa grave o dolo.

 

Conseguentemente anche l'appello del .... va accolto.

 

La complessità della controversia configura un giusto motivo per compensare le spese di giudizio.

 

P.Q.M.

 

la Corte dei conti - Sezione  Terza Giurisdizionale centrale d'appello, accoglie l'appello in epigrafe e, conseguentemente. in riforma della sentenza impugnata, assolve i signori .......dagli addebiti loro mossi con atto di citazione in data 2 febbraio  1998 del Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la regione Sardegna.

 

Spese compensate.

 

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 23 marzo 2005.

 

L'ESTENSORE                                                   IL PRESIDENTE

 

f.to Luciano Calamaro                              f.to Gaetano Pellegrino