KIT CODICE PENALE COMMENTATO Artt. 319 QUATER - 320 - 321 - 322 - 322 BIS
Art. 319 quater Induzione indebita a dare o promettere utilità
Codice penale, approvato con Regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398
Pubblicato nella G.U. 26-10-1930, n. 251, suppl. Straord
Art. 319 quater Induzione indebita a dare o promettere utilità14
In vigore dal 30 luglio 2020
Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei anni a dieci anni e sei mesi 2.
Nei casi previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni ovvero con la reclusione fino a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell'Unione europea e il danno o il profitto sono superiori a euro 100.0003.
1 Articolo aggiunto dall’art. 1, comma 75, lett. i), L. 6 novembre 2012, n. 190. La condanna per il delitto previsto in questo articolo, se commesso in danno o a vantaggio di una attività imprenditoriale, o comunque in relazione ad essa, importa l'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione (art. 32-quater c.p.). Vedi, anche, l'art. 12-sexies, D.L. 8 giugno 1992, n. 306, convertito in legge, con modificazioni, con L. 7 agosto 1992, n. 356.
2 Comma così modificato dall’art. 1, comma 1, lett. h), L. 27 maggio 2015, n. 69, a decorrere dal 14 giugno 2015.
Il testo precedentemente in vigore era il seguente: «Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da tre a otto anni.».
3 Comma così modificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), D.Lgs. 14 luglio 2020, n. 75, a decorrere dal 30 luglio 2020.
Il testo precedentemente in vigore era il seguente: «Nei casi previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni.».
4 Le pene stabilite per i delitti previsti in questo articolo sono aumentate da un terzo alla metà se il fatto è commesso da persona sottoposta con provvedimento definitivo ad una misura di prevenzione personale durante il periodo previsto di applicazione e sino a tre anni dal momento in cui ne è cessata l'esecuzione ai sensi di quanto disposto dall'art. 71, comma 1, D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159.
1. La fattispecie di induzione indebita a dare o promettere, introdotta con L. 6.11.2012, n. 190 e modificata con la L. 27.5.2015, n. 69. Effetti del D.Lgs. 10.10.2022, n. 150 (attuazione della riforma Cartabia) sui delitti contro la P.A.
Con la L. 6.11.2012, n. 190, l'Italia ha dato seguito agli impegni internazionali assunti con la "Convenzione penale sulla corruzione", fatta a Strasburgo il 27.1.1999, già ratificata con L. 28.6.2012, n. 110 e con la "Convenzione contro la corruzione", adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31.10.2003 con risoluzione n. 58/4 (Convenzione di Merida), già ratificata con L. 3.8.2009, n. 116.
Limitandosi in questa sede a tracciare i tratti più significativi del nuovo delitto di induzione indebita si segnala quanto segue:
- l'introduzione della nuova figura di reato di induzione indebita è frutto della scelta di scindere l'originaria figura della concussione (per costrizione e per induzione) in due delitti autonomi: il primo, consumato con condotte di costrizione, è ancora punito sub art. 317; il secondo, commesso con condotte di induzione, è fattispecie autonoma di cui al nuovo art. 319 quater. In entrambi i casi si richiede, come nella disciplina previgente dell' art. 317, che il soggetto attivo abusi della proprie qualità o poteri; dopo la riforma di cui alla L. 27.5.2015, n. 69 sono nuovamente soggetti attivi di entrambe le fattispecie sia il pubblico ufficiale che l'incaricato di pubblico servizio (mentre sotto la vigenza della L. 6.11.2012, n. 190 e, dunque fino al 14 giugno 2015, la concussione poteva essere commessa solo dal pubblico ufficiale. V. commento sub art. 317).
La L. 27.5.2015, n. 69 è intervenuta solo sul precetto secondario (la pena) del delitto di cui all'art. 319 quater, 1° co., oggi punito con la reclusione da sei anni a dieci anni e sei mesi [e non più da tre a otto anni]. Non è stata invece modificata la pena stabilita al 2° co. per il privato indotto dal pubblico agente a promettere o a dare.
C., Sez. VI, 7.5.2013, n. 21701 ha chiarito che la successione normativa fra il previgente testo dell' art. 317, quello introdotto dall'art. 1, 75° co., L. 6.11.2012, n. 190 e quello del nuovo ed autonomo art. 319 quater, dia luogo ad un fenomeno di successione di leggi penali, disciplinato dall' art. 2, 4° co. Infatti, stante quanto disposto dalla L. 6.11.2012, n. 190, l' art. 317 che, precedentemente alla riforma introdotta dalla citata normativa, considerava in alternativa di pari valenza le condotte della costrizione e dell'induzione a dare o promettere indebitamente a sé od a un terzo, con abuso della qualità o dei poteri, attualmente fa riferimento alla sola condotta della costrizione, essendo stata creata una nuova fattispecie per la condotta di induzione, prevista dall'art. 319 quater. La nuova disciplina normativa non ha, pertanto, affatto implicato l'irrilevanza penale delle condotte previste dall' art. 317. Da precisarsi tra l'altro che la riqualificazione operata dalla Corte di Cassazione, a seguito dell'entrata in vigore della L. 6.11.2012, n. 190, del delitto di concussione in quello di indebita induzione non fa venir meno il diritto alla restituzione e al risarcimento del danno a favore di colui che, al momento della commissione del fatto, era da considerarsi persona offesa dal reato ( C., Sez. VI, 25.1.2013-23.7.2013, n. 31957).
- la fattispecie di concussione (per costrizione) è commessa solo più dal pubblico ufficiale, senza tuttavia che l'esclusione dell'incaricato di pubblico servizio dalla littera dell'attuale art. 317 porti a ritenere irrilevante la condotta di costrizione realizzata da quest'ultimo;
- la fattispecie di induzione indebita può essere commessa, exart. 319 quater, tanto dal pubblico ufficiale, quanto dall'incaricato di pubblico servizio, senza variazione della pena;
- la fattispecie di cui al 1° co. si presenta come sussidiaria rispetto ad altre ipotesi criminose, stante la clausola di riserva per cui l'art. 319 quater trova applicazione "salvo che il fatto costituisca più grave reato";
- la pena di cui al 1° co. (reclusione da tre a otto anni) è inferiore rispetto a quella prevista dall' art. 317 ante riforma, che puniva con reclusione da quattro a dodici anni la concussione per costrizione o induzione;
- il 2° co. prevede la responsabilità penale della persona indotta, punita con la reclusione fino a tre anni. Tale previsione porta ad un allontanamento netto della figura delittuosa in esame dalla concussione di cui all' art. 317 ed un contestuale accorciamento delle distanze rispetto alla corruzione, stante la punibilità prevista per il corruttore dall' art. 321. L'art. 1, 1° co., lett. c, D.Lgs. 14.7.2020, n. 75, in attuazione della Dir. 5.7.2017, n. 2017/1371/UE, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale, ha introdotto una circostanza aggravante, in virtà della quale l'extraneus è punito con la reclusione fino a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell'Unione europea e il danno o il profitto sono superiori a euro 100.000.
Il reato è integrato qualora il privato indotto formuli un'effettiva promessa al soggetto pubblico inducente, perfezionando un accordo tra loro, a nulla rilevando che il privato si sia successivamente risolto a non darvi seguito; viceversa, si configura l'ipotesi tentata nel caso in cui l'accordo sia solo apparente, in quanto il privato ha simulatamente promesso la dazione ( C., Sez. VI, 25.6-14.10.2021, n. 37509).
Si segnalano di seguito le principali decisioni della Suprema Corte relative in particolare al rapporto tra la figura criminis qui in commento e la concussione.
La condotta del pubblico ufficiale che prospetti conseguenze sfavorevoli derivanti dall'applicazione della legge, al fine di ricevere un pagamento o la promessa indebita di denaro o altra utilità, integra la fattispecie incriminatrice di natura residuale di cui all'art. 319 quater e non anche quella contemplata dall' art. 317. Trattasi, in realtà, pur sempre della prospettazione di un male, ma nell'ipotesi di cui all'art. 319 quater c.p. questo non è ingiusto ed anzi il soggetto che lo dovrebbe legittimamente subire mira ad evitarlo, consentendo l'indebita richiesta. La distinzione tra le due ipotesi delittuose, pertanto, non attiene alla intensità psicologica della pressione esercitata, bensì alla qualità di tale pressione, ovvero minaccia o meno in senso giuridico ( C., Sez. VI, 3.12.2012, n. 7495). Conforme C., Sez. VI, 5.12.2012, n. 3251.
Nel senso che la fattispecie in commento non contempla il carattere di ingiustizia del danno, si veda anche C., Sez. VI, 15.2.2013, n. 17943, secondo la quale sussiste il delitto di induzione indebita quando la minaccia del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio si caratterizza per la prospettazione al privato di un danno giusto, in quanto conforme alla legge o alla particolare disciplina del settore, di guisa che il privato finisca per aderire alla pretesa intimidatoria del soggetto agente per conseguire, in tutto o in parte ovvero in forma diretta o indiretta, un suo personale beneficio o vantaggio.
Sul rapporto tra concussione e indebita induzione dopo la riforma del 2012, sono intervenute infine le Sezioni Unite ( C., S.U., 24.10.2013-14.3.2014, n. 12228 ), affermando i seguenti principi di diritto:
«il reato di cui all' art. 317 cod. pen., come novellato dalla legge n. 190 del 2012, è designato dall'abuso costrittivo del pubblico uf?ciale [dopo la novella del 2015 anche dell'incaricato di pubblico servizio], attuato mediante violenza o - più di frequente - mediante minaccia, esplicita o implicita, di un danno contra ius, da cui deriva una grave limitazione, senza tuttavia annullarla del tutto, della libertà di autodeterminazione del destinatario, che, senza alcun vantaggio indebito per sé, è posto di fronte all'alternativa secca di subire il male prospettato o di evitarlo con la dazione o la promessa dell'indebito»; nello stesso senso, più di recente C., Sez. VI, 23.7.2015, n. 42607. La promessa, peraltro, segna il momento di consumazione del reato, a nulla rilevando l'eventuale riserva mentale di non adempiere né l'intendimento di sollecitare l'intervento della p.g. ( C., Sez. VI, 8.3-15.6.2018, n. 27723);
«il reato di cui all'art. 319 quater cod. pen., introdotto dalla legge n. 190 del 2012, è designato dall'abuso induttivo del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico servizio, vale a dire da una condotta di persuasione, di suggestione, di inganno (purché quest'ultimo non si risolva in induzione in errore sulla doverosità della dazione), di pressione morale, con più tenue valore condizionante la libertà di autodeterminazione del destinatario, il quale, disponendo di più ampi margini decisionali, ?nisce col prestare acquiescenza alla richiesta della prestazione non dovuta, perché motivato dalla prospettiva di conseguire un indebito tornaconto personale, il che lo pone in una posizione di complicità col pubblico agente e lo rende meritevole di sanzione»; nello stesso senso C., Sez. VI, 17.9.2015, n. 49275. V. di recente anche C., Sez. VI, 26.1-15.3.2023, n. 11138; C., Sez. VI, 29.11.2018-19.3.2019, n. 12203; C., Sez. VI, 8.6-10.8.2018, n. 38500. Circa la possibilità di consumazione della condotta di induzione con abuso alternativamente della qualità, anche al di fuori della competenza specifica, o dei poteri v. C., Sez. VI, 6-27.2.2020, n. 7971). La condotta si manifesta come condotta di abuso precipuamente per le modalità con cui è realizzata; il termine “indebitamente”, pertanto, qualifica non già l'oggetto della pretesa del pubblico agente, che può essere anche lecita, ma la modalità della richiesta, che postula l'abuso della funzione e il conseguente condizionamento della volontà del privato ( c.pen. sez. VI, 05/11/2025-14/01/2026, n. 1618);
«nei casi c.d. ambigui, quelli cioè che possono collocarsi al confine tra la concussione e l'induzione indebita (la c.d. "zona grigia" dell'abuso della qualità, della prospettazione di un male indeterminato, della minaccia-offerta, dell'esercizio del potere discrezionale, del bilanciamento tra beni giuridici coinvolti nel conflitto decisionale), i criteri di valutazione del danno antigiuridico e del vantaggio indebito, che rispettivamente contraddistinguono i detti illeciti, devono essere utilizzati nella loro operatività dinamica all'interno della vicenda concreta, individuando, all'esito di una approfondita ed equilibrata valutazione complessiva del fatto, i dati più qualificanti».
Nello stesso senso v., in seguito, anche C., Sez. VI, 17.4-9.7.2024, n. 27090; C., Sez. VI, 15.7.2014, n. 47014.
In relazione al requisito dell'ingiustizia quale criterio distintivo tra concussione ed induzione indebita, C., Sez. VI, 12.2.2015, n. 8963 ha precisato che, qualora rispetto al vantaggio prospettato, quale conseguenza della promessa o della dazione indebita dell'utilità, si accompagni anche un male ingiusto di portata assolutamente spropositata, la presenza di un utile immediato e contingente per il destinatario dell'azione illecita risulta priva di rilievo ai fini della possibile distinzione tra costrizione da concussione ed induzione indebita, in quanto, in tal caso, il beneficio conseguito o conseguibile risulta integralmente assorbito dalla netta preponderanza del male ingiusto. Così anche per C., Sez. VI, 28.9-28.10.2021, n. 38863.
La distinzione tra concussione ed induzione indebita fondata su di un criterio di ingiustizia, è stato ribadito da C., Sez. VI, 29.1.2016, n. 6659.
Tra gli arresti a proposito del rapporto tra concussione ( art. 317) e induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319 quater) si segnalano:
- C., Sez. VI, 7.4.2016, n. 19506, in cui la Suprema Corte qualifica come condotta costrittiva ai fini dell'applicazione dell' art. 317 il comportamento di due Carabinieri che avevano costretto alcuni stranieri, titolari di attività commerciali, alla dazione di somme di denaro. L'arresto respinge la tesi difensiva secondo cui la dazione del denaro sarebbe avvenuta per scelta degli esercenti e per osservate modalità di svolgimento dell'attività lavorativa, con l'obiettivo di voler conseguire il massimo guadagno con il minimo impiego di risorse, elargendo denaro alla vista di chi potesse loro nuocere;
- C. Sez. VI, 15.3.2016, n. 18182, secondo cui commette il delitto di cui all'art. 319-quater (e non quello di cui all' art. 317), l'ispettore del lavoro che proponga al privato imprenditore il vantaggio costituito dall'omissione di controlli nei confronti delle imprese ad esso riconducibili, in cambio di incarichi professionali al figlio. La fattispecie di indebita induzione, invero, è caratterizzata da una condotta di pressione non irresistibile da parte del pubblico ufficiale, che lascia al destinatario un margine significativo di autodeterminazione, il quale, disponendo di ampi margini decisori, accetta di prestare acquiescenza alla richiesta della prestazione non dovuta, nella prospettiva di un tornaconto personale; nella concussione, invece, la condotta del pubblico ufficiale, integrata da un abuso costrittivo attuato mediante violenza o minaccia, limita radicalmente la libertà di autodeterminazione del soggetto passivo, il quale, senza ricevere alcun vantaggio, viene posto di fronte all'alternativa di subire il male prospettato o di evitarlo con la dazione o la promessa dell'utilità. Nel senso che l’omissione di controllo possa integrare la condotta punita dall’art. 319 quater, 1° co., ove tale comportamento sia idoneo ad indurre il privato alla dazione o alla promessa dell'indebito, v. C. Sez. VI, 25.2-15.3.2021, n. 10066.
- In termini particolarmente chiari v. C., Sez. VI, 7.2-31.5.2024, n. 21943, secondo cui, ai fini della configurabilità del delitto di induzione indebita, la condotta del pubblico agente postula, in negativo, l'assenza di violenza o minaccia anche implicita e, in positivo, un abuso della qualità o dei poteri che ponga l'indotto in uno stato di potenziale soggezione mediante una richiesta perentoria ed insistita, cui questi cede non perché coartato o vittima di metus, ma nell'ottica di trarre un indebito vantaggio.
- c.pen. sez. VI, 12/02-08/04/2025, n. 13616 ha evidenziato come, nei in cui il rapporto affaristico non si esaurisca di uno specifico atto, la qualificazione del fatto come corruzione, concussione od induzione indebita, vada compiuta in una prospettiva necessariamente diacronica, che tenga conto della concreta evoluzione nel tempo della relazione.
Aggiornato - c.pen. sez. VI, 12/02-16/04/2026, n. 13872 ha ritenuto che integri una tentata concussione e non induzione indebita la condotta del pubblico ufficiale che, abusando della propria qualità e prospettando l'adozione di sanzioni amministrative contra ius eserciti una pressione costrittiva sulla persona offesa, ponendola di fronte all'alternativa di subire il danno o evitarlo attraverso la prestazione dell'utilità indebita, senza tornaconto personale per il privato.
La sentenza delle Sezioni Unite depositata nel marzo 2014 di cui già si è detto supra si è pure espressa a proposito della continuità normativa, quanto alla posizione del pubblico agente, tra la concussione per induzione di cui al previgente art. 317 e il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità di cui all'art. 319 quater, considerato che la pur prevista punibilità, in quest'ultimo, del soggetto indotto non ha mutato la struttura dell'abuso induttivo, ferma restando, per i fatti pregressi, l'applicazione del più favorevole trattamento sanzionatorio di cui alla nuova norma ( C., S.U., 24.10.2013-14.3.2014, n. 12228).
In merito alla continuità tra concussione per induzione sub art. 317 ante riforma e attuale art. 319 quater, v. precedentemente C., Sez. IV, 4.12.2012-21.2.2013, n. 8695, secondo cui «l'induzione richiesta per la realizzazione del delitto previsto dall'art. 319 quater cod. pen. - introdotto dall'art. 1, comma 75, della legge n. 190 del 2012 - non è diversa, sotto il profilo strutturale, da quella che già integrava una delle due possibili condotte del previgente delitto di concussione di cui all' art. 317 cod. pen. e consiste, quindi, nella condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio che, abusando delle funzioni o della qualità, attraverso le forme più varie di attività persuasiva, di suggestione, anche tacita, o di atti ingannatori, determini taluno, consapevole dell'indebita pretesa, a dare o promettere, a lui o a terzi, denaro o altra utilità». Conformi C., Sez. VI, 11.2.2013, n. 11792; C., Sez. VI, 11.2.2013, n. 12388; C., Sez. VI, 11.1.2013, n. 16154.
Infine, per C., Sez. VI, 18.12.2012, n. 3093, la costrizione consiste in quel comportamento del pubblico ufficiale idoneo ad ingenerare nel privato una situazione di metus, derivante dall'esercizio del potere pubblico, che sia tale da limitare la libera determinazione di quest'ultimo, ponendolo in una situazione di minorata difesa rispetto alle richieste più o meno larvate di denaro o altra utilità e si distingue dall'induzione, elemento oggettivo della nuova fattispecie di cui all'art. 319 quater, che invece può manifestarsi in un contegno implicito o blando tenuto dal pubblico ufficiale o dall'incaricato di pubblico servizio, in grado comunque di determinare uno stato di soggezione, ovvero in un'attività di determinazione più subdolamente persuasiva.
Conforme C., Sez. VI, 26.2.2013, n. 16566.
Chiarisce C., Sez. VI, 11.1.2013, n. 17285 che la fattispecie di induzione, punita dall'art. 319 quater, pur facendo riferimento alla condotta di due soggetti, non integra propriamente un reato bilaterale, come nel caso della corruzione, perché le due condotte del soggetto pubblico e del privato si perfezionano autonomamente; ha, altresì, precisato che l'induzione è integrata da un'attività di suggestione, di persuasione o di pressione morale, posta in essere da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio nei confronti del privato, che, avvertibile come illecita da quest'ultimo, non ne condiziona, però, gravemente la libertà di autodeterminazione, rendendo a lui possibile di non accedere alla pretesa del soggetto pubblico.
Conforme C., Sez. VI, 11.1.2013, n. 18968.
Il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità si differenzia dalla corruzione, in quanto nel primo il pubblico funzionario pone in essere una condotta di prevaricazione, che può derivare anche dallo squilibrio di posizione tra il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio ed il privato e l'indotto accede alla illecita pattuizione condizionato dal timore di subire un pregiudizio in conseguenza dell'esercizio dei poteri pubblicistici, mentre nel reato di corruzione le parti agiscono in posizione di parità e il privato si determina al pagamento per mero calcolo utilitaristico e non per timore ( C., Sez. VI, 6.10-16.12.2016, n. 53436).
Per distinguere il reato di corruzione da quello di induzione indebita a dare o promettere utilità, l'iniziativa assunta dal pubblico ufficiale, pur potendo costituire un indice sintomatico dell'induzione, non assume una valenza decisiva ai fini dell'esclusione della fattispecie di corruzione, in quanto il requisito che caratterizza l'induzione indebita è la condotta prevaricatrice del funzionario pubblico, cui consegue una condizione di soggezione psicologica del privato ( C., Sez. VI, 13.10-9.12.2016, n. 52321).
In un caso in cui un agente di polizia mostrava ad una prostituta straniera e priva di permesso di soggiorno il proprio tesserino e pretendeva che essa salisse in macchina per consumare con lui un rapporto sessuale, prospettando tale soluzione come il modo "per non crearle problemi", la Suprema Corte ha ritenuto consumato il tentativo di concussione e non il delitto meno grave di cui all'art. 319 quater. In questo ultimo caso, infatti, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio realizza una pressione psichica, in cui, a differenza della costrizione, che integra il delitto di concussione di cui all' art. 317, la persona indotta conserva un significativo margine di autodeterminazione o perché la pretesa gli è stata rivolta con un'aggressione più tenue o in maniera solo suggestiva ovvero perché egli è interessato a soddisfare la pretesa del pubblico ufficiale, per conseguire un indebito beneficio ( C., Sez. VI, 8.5.2013, n. 20428).
Lo stesso principio di diritto è affermato da C., Sez. VI, 11.2.2013, n. 11794.
Sui rapporti tra delitti di concussione, istigazione alla corruzione e induzione indebita, chiarisce C., Sez. VI, 25.1.2013, n. 19190 che la condotta di sollecitazione, punita dall' art. 322, 4° co., si distingue sia da quella di costrizione - cui fa riferimento l' art. 317, nel testo come modificato dall'art. 1, 75° co., L. 6.11.2012, n. 190 - che da quella di induzione - che caratterizza la nuova ipotesi delittuosa dell'art. 319 quater, introdotta dalla medesima L. 6.11.2012, n. 190 - in quanto si qualifica come una richiesta formulata dal pubblico agente senza esercitare pressioni o suggestioni che tendano a piegare ovvero a persuadere, sia pure allusivamente, il soggetto privato, alla cui libertà di scelta viene prospettato, su basi paritarie, un semplice scambio di favori, connotato dall'assenza sia di ogni tipo di minaccia diretta o indiretta sia, soprattutto, di ogni ulteriore abuso della qualità o dei poteri. (Nella specie, la Corte ha ritenuto integrata l'ipotesi di cui all' art. 322, 4° co. in un caso in cui un consulente tecnico di ufficio in una causa civile per la determinazione dell'indennità di esproprio aveva contattato una parte processuale, prospettandole una supervalutazione del bene immobile come alternativa alla corretta valutazione, che avrebbe comunque effettuato, in cambio di una percentuale sulla differenza).
Il rapporto tra tentativo di induzione indebita e istigazione alla corruzione attiva di cui all' art. 322, 3° e 4° co., è stato oggetto di trattazione da parte di C., S.U., 24.10.2013-14.3.2014, n. 12228, che ha affermato che il primo si differenzia dalla seconda perché, mentre quest'ultima fattispecie s'inserisce sempre nell'ottica di instaurare un rapporto paritetico tra i soggetti coinvolti, diretto al mercimonio dei pubblici poteri, la prima presuppone che il funzionario pubblico, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, ponga potenzialmente il suo interlocutore in uno stato di soggezione, avanzando una richiesta perentoria, ripetuta, più insistente e con più elevato grado di pressione psicologica rispetto alla mera sollecitazione, che si concretizza nella proposta di un semplice scambio di favor (il principio è stato ripreso da C., Sez. VI, 15.6-7.9.2023, n. 36974).
L'elemento dello scambio, pur essendo tipico delle corruzioni, non è in verità assente nel delitto di induzione indebita. Esso tuttavia, nel delitto punito dall'art. 319 quater, non è uno scambio paritario tra il soggetto indotto e il pubblico agente che induce ( C., Sez. VI, 22.1.2015, n. 8625).
In generale, la stessa C., S.U., 24.10.2013-14.3.2014, n. 12228 afferma che i reati di concussione e di induzione indebita si differenziano dalle fattispecie corruttive, in quanto i primi due illeciti richiedono, entrambi, una condotta di prevaricazione abusiva del funzionario pubblico, idonea, a seconda dei contenuti che assume, a costringere o a indurre l'extraneus, comunque in posizione di soggezione, alla dazione o alla promessa indebita, mentre l'accordo corruttivo presuppone la par condicio contractualis ed evidenzia l'incontro assolutamente libero e consapevole delle volontà delle parti.
Sui rapporti tra concussione, indebita percezione e estorsione, in C., Sez. VI, 27.3.2013, n. 26285 si legge che «a seguito dell'entrata in vigore della L. 6.11.2012, n. 190, la minaccia, esplicita o implicita, di un danno ingiusto, finalizzata a farsi dare o promettere denaro o altra utilità, posta in essere con abuso della qualità o dei poteri, integra il delitto di concussione se proveniente da pubblico ufficiale ovvero di estorsione se proveniente da incaricato di pubblico servizio mentre sussiste il delitto di induzione indebita, previsto dall'art. 319 quater cod. pen., qualora il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio, abusando della qualità o dei poteri, prospetti conseguenze sfavorevoli derivanti dall'applicazione della legge per farsi dare o promettere il denaro o l'utilità».
Dopo l'arresto delle Sezioni Unite del 2014, la Sez. VI della Suprema Corte ha ulteriormente chiarito che la configurazione del tentativo di induzione indebita non richiede il perseguimento di un indebito vantaggio da parte del privato. Sebbene tale elemento di natura extratestuale costituisca "il criterio di essenza" tipico della fattispecie induttiva, ovvero un elemento costitutivo imprescindibile e necessario nell'ottica della salvaguardia di una interpretazione del sistema di norme 317-319 quater costituzionalmente orientato che giustifichi la punibilità del privato, tale elemento tuttavia deve essere accertato solo nell'ipotesi di consumazione del reato di cui all'art. 319 quater, e non anche nell'ipotesi di tentativo ( C., Sez. VI, 11.4.2014, n. 32246).
Il delitto di induzione indebita a dare o promettere utilità, di cui all'art. 319 quater, si configura in forma tentata nel caso in cui l'evento non si verifichi per la resistenza opposta dal privato alle illecite pressioni del pubblico agente ( C. Sez. VI, 22.6.2016, n. 35271; C., Sez. VI, 22.7.2015, n. 46071 e più di recente C., Sez. VI, 29.5-2.8.2018, n. 37589).
Il principio è stato ribadito da C., Sez. VI, 12.1.2016, n. 6846, secondo cui, il delitto di induzione indebita a dare o promettere utilità, di cui all'art. 319 quater non integra un reato bilaterale, in quanto le condotte del soggetto pubblico che induce e del privato indotto si perfezionano autonomamente ed in tempi diversi, sicché il reato si configura in forma tentata nel caso in cui l'evento non si verifichi per la resistenza opposta dal privato alle illecite pressioni del pubblico agente. Nello stesso senso v. anche c.pen. sez. VI, 04/11-29/12/2025, n. 41484 e C. Sez. VI, 22.6.2016, n. 35271.
È sufficiente perché si realizzi il reato di cui all'art. 319 quater nella forma tentata che la condotta del pubblico ufficiale che formuli la proposta illecita sia astrattamente idonea, con valutazione ex ante, a determinare, attraverso l'uso della persuasione, della suggestione e anche dell'inganno (sempre che quest'ultimo non si risolva in un'induzione in errore), una pressione morale condizionante la liberta? di autodeterminazione del destinatario, tale da convincerlo della necessita? di dare o promettere denaro o altra utilita? per evitare conseguenze dannose, anche se poi, per circostanze estranee ed estrinseche all'azione, il risultato non si produca ( C., Sez. VI, 19.10.2017-3.1.2018, n. 62).
Ancora in materia di tentativo di induzione indebita, si è detto che la desistenza volontaria, postulando un tentativo incompiuto, non è configurabile una volta posti in essere gli atti da cui origina il meccanismo causale capace di produrre l'evento, rispetto ai quali, laddove il soggetto agente tenga una condotta idonea a scongiurarlo, può operare la diminuente del recesso attivo ( c.pen. sez. VI, 12/12/2025-09/02/2026, n. 5117).
A proposito del rapporto tra induzione indebita e truffa si segnala C., Sez. VI, 21.5.2014, n. 39089, con cui si è detto che è configurabile il delitto di cui all'art. 319 quater quando la condotta dell'agente consiste nella persuasione, nella suggestione o nell'inganno, sempre che questi comportamenti presentino un valore condizionante più tenue - rispetto all'abuso costrittivo tipico della concussione - della libertà di autodeterminazione del destinatario, e che l'indotto finisca col prestare acquiescenza alla richiesta della prestazione pur essendo consapevole del carattere non dovuto della stessa, al fine di conseguire un tornaconto personale; si configura invece il delitto di truffa qualora l'attività ingannatoria, posta in essere dal pubblico ufficiale o dall'incaricato di pubblico servizio, riguardi la doverosità della dazione o della promessa, ed il privato non abbia la consapevolezza del carattere indebito delle stesse. Nello stesso senso v. C., Sez. VI, 18.4-29.5.2024, n. 21076; C., Sez. VI, 15.7.2015, n. 39434 e C., Sez. VI, 6.10-16.12.2016, n. 53436 e.
Circa il rapporto tra induzione indebita e violenza sessuale, chiarisce C., Sez. III, 17.5.2016, n. 33049 che non sia configurabile il concorso del reato di violenza sessuale commesso mediante costrizione della vittima, previsto dal comma primo dell' art. 609 bis, con quello di induzione indebita, previsto dall'art. 319 quater, essendo logicamente incompatibile la condotta di "costrizione", di cui alla prima fattispecie, con quella di "induzione", prevista nella seconda. Nello stesso senso v. C., Sez. III, 14-12-2017-12.2.2018, n. 6741.
Laddove avvenga una riqualificazione del reato contestato (da corruzione ad induzione indebita) non viene meno il diritto alla restituzione e al risarcimento del danno in favore della parte civile costituita, purché il fatto sia rimasto qualificato quale illecito penale anche al momento della pronuncia delle sentenze di primo e secondo grado ( C., Sez. VI, 19.4.2017, n. 27087).
In tema di induzione indebita a dare o promettere utilità, è configurabile la responsabilità civile del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio per il danno subito dall'indotto in relazione a condotte di induzione poste in essere anteriormente all'entrata in vigore della L. 6.11.2012, n. 190, atteso che le vicende relative alla punibilità non influiscono sulla qualificazione giuridica di un fatto quale illecito civile, trovando in tal caso applicazione l'art. 11 disp. prel. c.c., e non l' art. 2, e in considerazione della permanente illiceità penale della predetta condotta, sia pure diversamente qualificata ( C., Sez. VI, 6.6.2017, n. 38994).
Quanto alla individuazione del momento consumativo, si è detto di recente che il delitto di induzione indebita a promettere o dare utilità si perfeziona, nel caso di attività che si concreta in un provvedimento amministrativo a contenuto dispositivo, con l'emanazione dell'atto provvedimentale, dovendosi relegare ogni successiva attività a carattere meramente attuativo a mero post factum, perciò penalmente neutro ( C., Sez. I, 5.5-17.6.2021, n. 23887).
Il tema dell’individuazione del momento consumativo del delitto di induzione è stato affrontato di recente con riferimento all’ipotesi di godimento prolungato nel tempo da parte del soggetto pubblico del vantaggio, oggetto di scambio. A tale proposito la Suprema Corte ha ritenuto che il momento consumativo coincide con la consegna del bene; la circostanza che il vantaggio si correli ad un contratto di durata attiene solo al prolungarsi del godimento indebito, senza incidere sulla individuazione del momento consumativo ( C., Sez. VI, 5.5-26.7.2022, n. 29820).
Infine, l’art. 1, 1° co., lett. c, D.Lgs. 10.10.2022, n. 150, di attuazione della legge-delega 27.9.2021, n. 134 (c.d. riforma Cartabia), intervenendo in modifica dell’ art. 131 bis , ove è prevista la disciplina dell’esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto, esplica i suoi effetti anche nei giudizi di responsabilità per corruzione. Infatti, il testo dell’ art. 131 bis , 3° co., n. 3, prevede, per quanto concerne i delitti contro la P.A., che l’offesa non possa ritenersi di particolare tenuità «per i delitti, consumati o tentati, previsti dagli artt. 314, 1° co., 317, 318, 319, 319 bis , 319 ter , 319 quater, 1° co., 320, 321, 322, 322 bis ». L’entrata in vigore della novella è fissata al 30.12.2022.
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Art. 320 Corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio
Codice penale, approvato con Regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398
Pubblicato nella G.U. 26-10-1930, n. 251, suppl. Straord
Art. 320 Corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio13
In vigore dal 28 novembre 2012
Le disposizioni degli articoli 318 e 319 si applicano anche all'incaricato di un pubblico servizio 2.
In ogni caso, le pene sono ridotte in misura non superiore a un terzo.
1 Articolo così sostituito dall'art. 10, L. 26 aprile 1990, n. 86, in tema di delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione. La condanna per il delitto previsto in questo articolo, se commesso in danno o a vantaggio di una attività imprenditoriale, o comunque in relazione ad essa, importa l'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione (art. 32-quater c.p.). Il delitto previsto in questo articolo, consumato o tentato, è attribuito al tribunale in composizione collegiale, ai sensi dell'art. 33-bis del codice di procedura penale, a decorrere dalla sua entrata in vigore. Vedi, anche, l'art. 15, L. 19 marzo 1990, n. 55, come modificato dall'art. 1, L. 13 dicembre 1999, n. 475. Vedi, inoltre, l'art. 12-sexies, D.L. 8 giugno 1992, n. 306, convertito in legge, con modificazioni, con L. 7 agosto 1992, n. 356.
2 Comma così sostituito dall’art. 1, comma 75, lett. l), L. 6 novembre 2012, n. 190.
Il testo precedentemente in vigore era il seguente: «Le disposizioni dell'articolo 319 si applicano anche all'incaricato di un pubblico servizio; quelle di cui all'articolo 318 si applicano anche alla persona incaricata di un pubblico servizio, qualora rivesta la qualità di pubblico impiegato.».
3 Le pene stabilite per i delitti previsti in questo articolo sono aumentate da un terzo alla metà se il fatto è commesso da persona sottoposta con provvedimento definitivo ad una misura di prevenzione personale durante il periodo previsto di applicazione e sino a tre anni dal momento in cui ne è cessata l'esecuzione ai sensi di quanto disposto dall'art. 71, comma 1, D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159.
1. Soggetto attivo
L'art. 320 è norma estensiva della punibilità: dalla combinazione di essa con ciascuna delle norme in essa richiamate ( artt. 318 e 319) risultano altrettante norme incriminatrici distinte rispetto a quelle sulla corruzione per l'esercizio della funzione e sulla corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio.
La disciplina è stata modificata, in senso ulteriormente estensivo della punibilità, con l'art. 1, 75° co., lett. l, L. 6.11.2012, n. 190, con cui l'Italia ha dato seguito agli impegni internazionali assunti con la Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27.1.1999, già ratificata con L. 28.6.2012, n. 110 e con la Convenzione contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31.10.2003 con risoluzione n. 58/4 (Convenzione di Merida), già ratificata con L. 3.8.2009, n. 116.
A tenore dell'art. 320 ante riforma erano, infatti, punibili la corruzione propria commessa dall'incaricato di un pubblico servizio, e la corruzione impropria, sia antecedente che susseguente, commessa da un incaricato di un pubblico servizio che «rivesta la qualità di pubblico impiegato».
La corruzione impropria dell'incaricato era penalmente illecita, e quindi punita, solo se il soggetto è legato da un rapporto di pubblico impiego alla P.A.
La ragione di questa limitazione, ora venuta meno, era stata rinvenuta (Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, Napoli, 2003, 231) nel fatto che le norme sulla corruzione impropria starebbero a tutela del prestigio della P.A. e dell'interesse a che i suoi dipendenti non siano venali, e che tali interessi potrebbero essere offesi solo se il corrotto "faccia parte" della P.A., cosicché la riprovevolezza del suo comportamento si potesse, per così dire, comunicare alla struttura cui appartiene (ciò, invece, non potrebbe avvenire nel caso in cui il soggetto, che pure eserciti un pubblico servizio, rimanga, per il resto, estraneo alla P.A.); così pure si era detto (Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 238) «che colui, il quale svolge un pubblico servizio senza essere un pubblico impiegato, non ha, di regola, una particolare sensibilità nei confronti dei doveri che lo legano alla P.A. Perciò, in sostanza, è "inesigibile" (ai fini dell'illecito penale) un comportamento diverso».
Il legislatore del 2012, all'interno di un più ampio disegno di riforma, ha eliminato la distinzione di disciplina nel caso di corruzione propria e di corruzione per l'esercizio della funzione e ha previsto, in via generale, che le disposizione incriminatrici di cui agli artt. 318 e 319 trovino applicazione anche nei confronti dell'incaricato di pubblico servizio, senza fare più alcuna menzione della qualifica dello stesso come pubblico impiegato.
I reati di corruzione dell'incaricato di un pubblico servizio, come già antecedentemente alla L. 6.11.2012, n. 190, sono delitti autonomi rispetto a quelli corrispondenti del pubblico ufficiale; gli stessi, anche dopo la novella, rimangono peraltro astrattamente meno gravi di quelli del pubblico ufficiale, stante la previsione - questa conservata - dell'art. 320, 2° co., secondo cui «in ogni caso, le pene [stabilite dagli artt. 318 e 319] sono ridotte in misura non superiore a un terzo».
Per la nozione di incaricato di un pubblico servizio, v. sub art. 358.
Per il soggetto attivo dei delitti di cui all'art. 320, cfr. anche quanto detto sub art. 318, par. 8.
Di utilità si ritiene segnalare, anche in questa sede, C., Sez. I, 16.5.2011, n. 25242, secondo cui il dipendente ospedaliero, incaricato di pubblico servizio, che avverta sollecitamente gli impresari di pompe funebri del decesso imminente o già avvenuto dei ricoverati, pone in essere un atto contrario ai doveri d'ufficio, suscettibile di assumere rilievo ex artt. 319, 320, come elemento di una condotta corruttiva, poiché attraverso la rivelazione di notizie d'ufficio riservate o segrete per i terzi, e delle quali non ha, comunque, disponibilità, viola i doveri di correttezza ed imparzialità posti a carico dei pubblici dipendenti.
Il consulente tecnico di ufficio nominato nell'ambito di un procedimento arbitrale non assume la qualità di pubblico ufficiale né di incaricato di pubblico servizio, in quanto egli esplica funzione ausiliaria in relazione ad un istituto, l'arbitrato, di natura privatistica, ed a favore di soggetti, gli arbitri, che non sono pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio. (Fattispecie in cui è stata esclusa la configurabilità del reato di corruzione) ( C., Sez. VI, 22.1.2013, n. 5901).
Il delitto di corruzione per atto di ufficio ex art. 318, nel testo vigente prima delle modifiche della L. 6.11.2012, n. 190, non è configurabile a carico del soggetto incaricato di pubblico servizio, ma non anche pubblico impiegato. L'ipotesi criminosa in questione, nella formulazione antecedente la richiamata legge, invero, se riferita all'incaricato di pubblico servizio richiede, stante l'espressa previsione di cui all'art. 320, che questi rivesta (anche) la qualità di pubblico impiegato, la quale non può essere riconosciuta in capo al dipendente di una società che è ente pubblico, in quanto persegue interessi pubblici, che è, pertanto, incaricato di pubblico servizio senza essere un pubblico impiegato, come nella fattispecie ( C., Sez. VI, 1.2-9.3.2018, n. 10759).
2. Condotta illecita, oggetto della condotta, oggetto della corruzione, dolo, forme di manifestazione (rinvio). L'applicabilità degli artt. 319 bis e 319 ter. Effetti del D.Lgs. 10.10.2022, n. 150 (attuazione della riforma Cartabia) sui delitti contro la P.A.
Da un punto di vista strutturale, la sola peculiarità delle fattispecie di cui all'art. 320, rispetto a quelle di cui agli artt. 318 e 319, risiede nella diversità del soggetto attivo. Per tutto il resto si può dunque rinviare al commento di questi due articoli. (Da notare, inoltre, che l'art. 25, 4° co., D.Lgs. 8.6.2001, n. 231, prevede anche la corruzione dell'incaricato quale possibile reato-presupposto di una responsabilità amministrativa degli enti collettivi: v. in generale sub art. 318 par. 19).
Le uniche questioni specifiche attengono all'applicabilità, alla corruzione dell'incaricato, delle norme, non direttamente richiamate dall'art. 320, di cui agli artt. 319 bis e 319 ter.
Riguardo alla norma sulla corruzione in atti giudiziari, è generalmente diffusa l'idea che questa non possa ritenersi implicitamente richiamata dall'art. 320: idea pienamente condivisibile, dal momento che quella di cui all' art. 319 ter costituisce, anche dopo la L. 6.11.2012, n. 190, una fattispecie delittuosa autonoma rispetto a quelle di cui agli artt. 318 e 319 (Comm. Romano, PS, I, 203, così spiega la scelta di non punire la corruzione in atti giudiziari dell'incaricato: «essendo pubblici ufficiali, oltre ai giudici e ai magistrati del pubblico ministero, anche i loro ausiliari, è difficile ipotizzare che gli atti giudiziari dell' art. 319 ter siano posti in essere da incaricati di un pubblico servizio»).
La punibilità dell'incaricato, peraltro, non è esclusa qualora in un fatto concreto - che, se commesso da un pubblico ufficiale, integrerebbe una corruzione in atti giudiziari - residuino gli estremi di una corruzione "semplice" (direttamente sussumibile, cioè, nel combinato disposto dell'art. 320 e degli artt. 318 o 319).
Più discussa è invece l'applicabilità, alla corruzione dell'incaricato, dell'aggravante di cui all' art. 319 bis. Chi parteggia per la soluzione positiva trae generalmente argomento proprio dalla natura giuridica, di circostanza aggravante, dell'istituto in questione (e quindi dalla natura accessoria della norma che lo disciplina): la sua applicabilità, per così dire, seguirebbe d'appresso quella della norma cui essa accede, cosicché il richiamo dell'art. 320 all' art. 319 implicitamente conterrebbe anche quello all' art. 319 bis [v. ad es. Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 255; Grosso, sub artt. 318-322, in Padovani (a cura di), I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, Torino, 1996, 199; Segreto, De Luca, I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, 3a ed., Milano, 1999, 383].
Un'analisi letterale parrebbe, tuttavia, testimoniare a favore della soluzione contraria: sembra infatti di poter dire che dove il legislatore abbia voluto che si applicasse l' art. 319 bis, lo abbia espressamente statuito, come nel caso della corruzione attiva ( art. 321). (Per la soluzione negativa anche Comm. Romano, PS, I, 217, che però la ricava da un confronto con la versione originaria dell'art. 320).
Infine, l’art. 1, 1° co., lett. c, D.Lgs. 10.10.2022, n. 150, di attuazione della legge-delega 27.9.2021, n. 134 (c.d. riforma Cartabia), intervenendo in modifica dell’ art. 131 bis , ove è prevista la disciplina dell’esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto, esplica i suoi effetti anche nei giudizi di responsabilità per corruzione. Infatti, il testo dell’ art. 131 bis , 3° co., n. 3, prevede, per quanto concerne i delitti contro la P.A., che l’offesa non possa ritenersi di particolare tenuità «per i delitti, consumati o tentati, previsti dagli artt. 314, 1° co., 317, 318, 319, 319 bis , 319 ter , 319 quater , 1° co., 320, 321, 322, 322 bis ».
La novella è entrata in vigore dal 30.12.2022.
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Art. 321 Pene per il corruttore
Codice penale, approvato con Regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398
Pubblicato nella G.U. 26-10-1930, n. 251, suppl. Straord
Codice penale
Libro II - Dei delitti in particolare
Titolo II - Dei delitti contro la pubblica amministrazione
Capo I - Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione
Art. 321 Pene per il corruttore12
In vigore dal 17 marzo 1992
Le pene stabilite nel primo comma dell'articolo 318, nell'articolo 319, nell'articolo 319-bis, nell'art. 319-ter, e nell'articolo 320 in relazione alle suddette ipotesi degli articoli 318 e 319, si applicano anche a chi dà o promette al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio il denaro od altra utilità.
1 Articolo così sostituito dall'art. 11, L. 26 aprile 1990, n. 86, in tema di delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, poi così modificato L. 7 febbraio 1992, n. 181, in tema di delitti contro la pubblica amministrazione. La condanna per il delitto previsto in questo articolo, se commesso in danno o a vantaggio di una attività imprenditoriale, o comunque in relazione ad essa, importa l'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione (art. 32-quater c.p.).
2 Le pene stabilite per i delitti previsti in questo articolo sono aumentate da un terzo alla metà se il fatto è commesso da persona sottoposta con provvedimento definitivo ad una misura di prevenzione personale durante il periodo previsto di applicazione e sino a tre anni dal momento in cui ne è cessata l'esecuzione ai sensi di quanto disposto dall'art. 71, comma 1, D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159.
1. Soggetto attivo
L'art. 321 estende al corruttore la punibilità per i fatti di corruzione impropria antecedente e di corruzione propria (sia del pubblico ufficiale che dell'incaricato di un pubblico servizio), e di corruzione in atti giudiziari, disponendo che "le pene stabilite" per il corrotto si applichino «anche a chi dà o promette al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio il denaro o altra utilità».
Quello così descritto e incriminato è un reato autonomo a struttura uni-soggettiva (v. sub art. 318, par. 2). Si tratta inoltre di un reato comune, che può essere commesso da chiunque, e non di un reato proprio: esso non è, dunque, un reato dei pubblici ufficiali contro la P.A.; tuttavia, la stretta connessione funzionale con i reati di corruzione passiva giustifica la collocazione dell'art. 321 all'interno del capo I del titolo II.
Una particolare questione si è posta in dottrina in relazione alla terminologia da impiegare per designare il soggetto attivo del reato: generalmente lo si denomina "privato"; tuttavia, si è fatto notare che nulla esclude che corruttore sia anche un pubblico ufficiale, estraneo all'ufficio ricoperto dal pubblico ufficiale corrotto: per questa ragione, si suggerisce, sarebbe preferibile chiamarlo "extraneus" (così, da ultimo, Fornasari, Delitti di corruzione, in Bondi, di Martino, Fornasari, Reati contro la Pubblica Amministrazione, 2a ed., Torino, 2008, 197). In realtà, si tratta di un falso problema: la denominazione "privato" è perfettamente adeguata, poiché il corruttore quando corrompe agisce sempre come privato. Chi è pubblico ufficiale non perciò solo cessa di essere "un privato cittadino" rispetto a tutte quelle situazioni di vita in cui non eserciti i propri poteri: e quella in cui egli vesta i panni del corruttore è una di queste.
«Ai fini dell'integrazione del delitto di corruzione [attiva] non ha rilevanza il fatto che il funzionario corrotto resti eventualmente ignoto, quando non sussistono dubbi in ordine all'effettivo concorso di un pubblico ufficiale o di un incaricato di pubblico servizio nel fatto di corruzione, non occorrendo che il medesimo sia o meno conosciuto o nominativamente identificato»: C., Sez. VI, 17.4-23.7.2018, n. 34929; C., Sez. VI, 8.11.2007, n. 7481.
2. La corruzione attiva: ragioni e limiti dell'incriminazione
La natura autonoma dei delitti di corruzione attiva rispetto a quelli di corruzione passiva emerge, innanzitutto, da profili di offensività: le ragioni che giustificano la punibilità del corruttore sono (almeno parzialmente) diverse da quelle che stanno a fondamento della punibilità del corrotto. Il pubblico ufficiale, infatti, è punito già per il fatto di arricchirsi indebitamente sfruttando la propria qualità o i propri poteri quale merce di scambio verso una privata retribuzione (v. sub artt. 318, par. 7, e 319, par. 2); già per il fatto di accettare retribuzioni indebite per il compimento di atti d'ufficio egli realizza un'offesa rilevante ad uno dei principi più importanti tra quelli che informano i moderni Stati di diritto: ossia, il principio della pubblicità e della gratuità della funzione, emerso dal superamento della concezione, propria dell'epoca feudale, del pubblico ufficio quale oggetto di proprietà privata (Spena, Il «turpe mercato». Teoria e riforma dei delitti di corruzione pubblica, Milano, 2003, 22, 192). È indifferente, da questo punto di vista, se l'atto retribuito debba ancora essere realizzato o lo sia già stato, o se l'atto sia dovuto o contrario ai doveri d'ufficio: in tutti i casi in cui un pubblico ufficiale accetta una retribuzione indebita per un atto d'ufficio egli vende, mette a prezzo, i suoi poteri, comportandosi come se questi fossero una sua proprietà privata, e quindi, in un certo senso, appropriandosene.
Il dovere di non comportarsi verso i poteri connessi al pubblico ufficio come se questo costituisse oggetto di privato dominio grava, però, sul solo pubblico ufficiale: non certo sull'estraneo, che di quei poteri non è titolare. Né la punibilità del corruttore può discendere dal mero fatto che il corrotto si arricchisca illecitamente grazie all'indebito mercimonio tra atto d'ufficio e retribuzione privata: se così fosse, invero, lo si punirebbe per quello che, dal suo punto di vista, non è altro che un costo. Inoltre, e più in generale, si è già detto come il delitto di corruzione attiva, per sua struttura, possa offendere solo interessi attinenti all'aspetto dinamico, ossia all'azione, della P.A., non interessi attinenti all'aspetto statico di essa (fiducia, prestigio, fedeltà) (v. sub art. 318, par. 3).
In realtà, la ragione, il fondamento, della punibilità del corruttore non sta direttamente nell'indebita retribuzione, quanto piuttosto nella "causa" di essa, o meglio nel legame fra l'utilità indebita ed un certo atto d'ufficio. Ciò che rende meritevole di pena un corruttore, in particolare, è il fatto che egli tenti di orientare a proprio favore, di manipolare, la formazione della volontà dello Stato, o comunque l'esercizio dei pubblici poteri; e che egli cerchi di farlo nella maniera più insidiosa, ossia facendo leva sulla venalità dei pubblici agenti.
Questa dimensione offensiva si riscontra nei soli casi di corruzione propria antecedente ("semplice" o in atti giudiziari), cui la punibilità del privato dovrebbe essere limitata. Negli altri casi, egli è punito senza che la sua condotta possa avere una qualche proiezione sull'azione (e tanto meno sull'essere o sull'apparire) della P.A.: è quindi punito per un fatto del tutto privo di ogni capacità offensiva rispetto a beni degni di un qualche rilievo penale (Spena, 265, 598, dove, però, il discorso è limitato alla corruzione attiva propria susseguente e alla corruzione attiva impropria antecedente per atto dovuto: con esclusione, quindi, della corruzione attiva impropria antecedente per atto discrezionale. Analogamente Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, Napoli, 2003, 52. Anche Fornasari, 206, concorda sul fatto che nei casi di corruzione susseguente «non appare connotata da una particolare offensività la condotta dell'extraneus», e che questa circostanza possa «essere valorizzat[a] de jure condendo»).
Così, ad es., nel caso della corruzione propria susseguente il privato con la sua retribuzione, avendo questa ad oggetto un atto già compiuto, non può più in alcun modo influire sull'azione pubblica. Il che risulta implicitamente riconosciuto dallo stesso legislatore dal momento in cui ha deciso di lasciare impunita la corruzione attiva susseguente impropria. Né, com'è ovvio, le cose si pongono diversamente, da questo punto di vista, a seconda che l'atto, già compiuto, fosse conforme o contrario ai doveri d'ufficio. In realtà, l'astratta punibilità, ex artt. 319-321, della corruzione attiva propria susseguente (esattamente come la stessa equiparazione fra corruzione propria antecedente e susseguente: v. sub art. 319, par. 1) prescinde dall'offensività delle condotte incriminate, e si giustifica, invece, sulla sola base di esigenze di prevenzione generale e, soprattutto, di semplificazione probatoria (cfr. Spena, 267; analogamente Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, 53).
Un discorso analogo vale per il caso di corruzione attiva impropria antecedente (cfr., Spena, 280, 595; Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, 53): qui il privato retribuisce il pubblico ufficiale perché questi compia un atto che ha il dovere, o comunque la facoltà, di compiere, e quindi perché accada esattamente ciò che deve accadere, o che in ogni caso è giusto che accada; non si può dire, pertanto, che egli miri ad influenzare indebitamente la volontà dello Stato, la quale in realtà si è già manifestata nel momento in cui l'ordinamento ha statuito il dovere di compiere quell'atto, o - nel caso di atto discrezionale - ha individuato un interesse pubblico da realizzare affidando al singolo pubblico ufficiale il giudizio circa il miglior contemperamento degli interessi in gioco.
A ben vedere, tanto nel caso di retribuzione per un atto già compiuto quanto in quello di retribuzione per un atto conforme ai doveri di ufficio, il privato che retribuisca il pubblico ufficiale o è costretto a farlo (ad es. dal pubblico ufficiale che minacci di non compiere l'atto dovuto, o che pretenda di essere remunerato per aver fatto un favore al privato, minacciando future ritorsioni), oppure lo fa al fine di accattivarsi una generica simpatia non legata al compimento di atti determinabili, nella speranza che il pubblico ufficiale - in un futuro ancora imprecisato - se ne rammenti, oppure ancora sta tentando un primo approccio al fine, come suol dirsi, di iscrivere il pubblico ufficiale nel proprio libro paga.
In tutti e tre queste ipotesi siamo ben lontani da condotte dalla consistenza offensiva sufficiente a fondarne la meritevolezza di pena.
Ed infatti:
a) è difficile giustificare la punibilità del privato che sia costretto da un pubblico ufficiale a pagarlo per un atto che questi ha già compiuto o che ha il dovere di compiere e che il primo ha quindi tutto il diritto, nei confronti del pubblico ufficiale, che sia compiuto (v. infra, par. 7);
b) difficoltà non minori si incontrano, poi, nel caso in cui il privato dia o prometta utilità al pubblico ufficiale, non tanto per retribuirlo di un qualche atto dovuto o già compiuto, quanto per accattivarsene le simpatie. La condotta del privato, in tal caso, è di per sé inoffensiva: semmai, è offensiva la condotta del pubblico ufficiale che, ricevendo utilità indebite per un atto dovuto o già compiuto, sta quantomeno violando il proprio dovere di non sfruttare la propria posizione funzionale per arricchirsi indebitamente [Carrara, Programma del corso di diritto criminale, V, Lucca, 1874, 142, nt. 1 (par. 2581)];
c) lo stesso ragionamento vale, in sostanza, anche per il caso in cui il privato abbia inteso verificare la corruttibilità del pubblico ufficiale: anche qui ci troviamo di fronte ad atti meramente preparatori di una "vera corruzione", a manovre pre-corruttive, immorali e maliziose quanto si vuole, ma pur sempre prive dei caratteri di una vera corruzione.
Tutto ciò, se in prospettiva di riforma dovrebbe indurre a limitare la punibilità del privato all'ipotesi di corruzione attiva propria antecedente, de iure condito pone un evidente conflitto tra legalità (in senso formale) e offensività: in questi casi, infatti, un'applicazione rigida e formalistica delle norme sulla corruzione porterebbe alla punizione di condotte evidentemente prive della benché minima meritevolezza di pena. Forzando un po' la mano, si potrebbe allora suggerire (ma si tratta di soluzione essa stessa problematica) di far prevalere il principio di offensività su quello di legalità (che, del resto, in questo caso sarebbe derogato in bonam partem), così limitando, già in sede di interpretazione del diritto vigente, la punizione del corruttore ai soli casi di corruzione propria antecedente (per un tentativo di argomentare in questo senso, v. già Spena, 269). L'obiezione secondo cui «l'interprete [...] non crea e non abroga norme - è compito del legislatore - e non le espunge dal sistema perché illegittime - è compito della Corte Costituzionale» (Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, 54, nt.) è tanto fondata quanto ingenua: l'interprete, se per tale intendiamo il giudice (che, del resto, è il vero destinatario ultimo di tutte le proposte interpretative formulate in dottrina), "abroga" (basti pensare alle sentenze con cui si "dichiara" implicitamente abrogata una norma in applicazione del criterio cronologico) ed espunge norme dal sistema (basti pensare alle varie interpretazioni correttive, costituzionalmente orientate, ecc.) in continuazione. (Significativo appare, d'altra parte, che Autori i quali rifiutano la proposta di riduzione interpretativa qui suggerita, siano poi disposti ad accoglierne altre, parimenti problematiche, come quella di limitare la punibilità della corruzione in atti giudiziari ai soli casi di corruzione propria, nonostante l'espresso riferimento all' art. 318 contenuto nell' art. 319 ter: così, ad es., Fornasari, 206, 220).
3. Le condotte di corruzione attiva
Per le questioni generali relative alla struttura delle condotte di corruzione, v. sub art. 318 (parr. 4 e 5).
La corruzione attiva consiste nel fatto di un privato che dia o prometta ad un pubblico ufficiale una utilità quale retribuzione indebita per un atto d'ufficio.
Nella loro struttura più elementare, dunque, le condotte di corruzione attiva consistono in una dazione o in una promessa, il cui oggetto è costituito da una utilità e il cui destinatario è un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio.
Da un punto di vista normativo, ciascuna di queste condotte ha una struttura necessariamente bilaterale [v. ad es. Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 243; Grosso, sub artt. 318-322, in Padovani (a cura di), I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, Torino, 1996, 177; Comm. Romano, PS, I; Spena, 219]: nessuna delle due, cioè, può dirsi perfezionata, se il pubblico ufficiale non accetta l'utilità o la relativa promessa. L'una e l'altra richiedono il compimento di una condotta correlativa da parte del pubblico ufficiale, o quale proprio presupposto (quando l'iniziativa dello scambio è di quest'ultimo), o quale propria conseguenza (quando l'iniziativa è del privato).
V. ad es. (sia pur, probabilmente, nell'ottica di una concezione plurisoggettiva dei reati di corruzione) C. 5.5.1988: «il reato di corruzione ... costituisce una ipotesi delittuosa a carattere necessariamente bilaterale, per la quale all'azione corruttrice del privato deve far riscontro una effettiva adesione del pubblico ufficiale».
Per quanto riguarda, più in particolare, la dazione, questa consiste, già concettualmente, in una offerta accettata: essa è dunque, anche a prescindere dalla funzione che le si assegna nella struttura delle fattispecie di corruzione, una condotta bilaterale, che non può ridursi alla semplice messa di qualcosa a disposizione di qualcuno. "A dà x a B" è un'espressione sintetica per dire che "A offre x a B" e "B accetta x da A". Il "dare" è insomma nozione complessa, che risulta dalla combinazione di un'offerta e della relativa accettazione; cosicché anche la volontà conforme del destinatario, di ricevere quanto viene offerto, ne rappresenta un momento costitutivo (Levi, Delitti contro la Pubblica Amministrazione, Milano, 1935, 265). Si può dire che "A ha dato x a B" solo se già si sa che B ha accettato x da A. Ex ante, invece (ossia: prima di sapere se il destinatario abbia accettato) non si può dire che qualcuno dia: ex ante si offre. È ovvio, peraltro, che se è stato B a richiedere x ad A, l'accettazione di x da parte di B è già contenuta nella sua richiesta; con la conseguenza che, già nel momento in cui A offrirà a B quanto da questi richiesto, si potrà dire che A stia dando, e non già semplicemente offrendo, x a B (v. anche sub art. 318, par. 9).
Oltre che per ragioni concettuali, la natura bilaterale della dazione come condotta di corruzione attiva consumata si ricava anche dal disposto delle norme interessate. Ed infatti l'offerta retributiva non accolta dal pubblico ufficiale destinatario è appositamente incriminata (insieme alla promessa non accolta) a titolo di istigazione alla corruzione passiva ( art. 322, 1° e 2° co.): il che per esclusione lascia agevolmente concludere che, per rilevare ai sensi dell'art. 321 come condotta di corruzione attiva consumata, occorre invece che l'offerta del privato venga accolta.
A differenza della dazione, invece, la promessa rappresenta, su di un piano concettuale, una condotta unilaterale: essa consiste in una manifestazione unilaterale della volontà di impegnarsi ad una prestazione futura. Si tratta, dunque, di un atto di natura comunicativa (comunicazione di una volontà).
Cfr. ad es. (pur con specifico riferimento alla "promessa" come condotta di istigazione alla corruzione) C. 25.7.1979.
La promessa, più in particolare, è un atto a destinatario determinato, quindi recettizio, al quale è sufficiente, oltre che necessario, che il relativo contenuto sia portato a conoscenza del destinatario. Di per sé, insomma, la promessa si risolve nella comunicazione, ad un soggetto determinato, dell'intenzione (attuale) di fare, o di non fare, qualcosa in futuro. Perché si perfezioni una promessa, perché si possa dire che qualcuno abbia effettivamente promesso di dare qualcosa a qualcuno, non occorre che questi (il destinatario) accetti di riceverla: è sufficiente (oltre che necessario) che il destinatario abbia avuto consapevolezza della promessa a lui rivolta.
Dal sistema delle norme sulla corruzione, tuttavia, si ricava agevolmente che, come condotta di corruzione attiva consumata, il promettere è anch'esso da intendersi in termini bilaterali: la promessa non accolta è infatti autonomamente descritta (insieme all'offerta non accolta) quale condotta di istigazione attiva alla corruzione passiva; e questo (ancora una volta) lascia intendere, "a contrario", che quella rilevante ai sensi dell'art. 321 come condotta di corruzione attiva consumata presupponga invece l'accettazione del destinatario. D'altra parte, l'art. 321, stabilendo che le pene di cui agli artt. 318 e 319 «si applicano anche a chi [...] promette» l'utilità non dovuta, pone in evidente relazione concettuale la promessa, come condotta di corruzione attiva consumata, e l'accettazione della promessa come condotta di corruzione passiva consumata.
Nessun dubbio, dunque, che l'unica promessa rilevante ai sensi dell'art. 321 sia quella che trovi coronamento in una volontà conforme del destinatario (Levi, 266; Grispigni, I delitti contro la pubblica amministrazione, Roma, 1953, 157; Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 243; Spena, 220; Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, 155).
«Ai fini del delitto di corruzione, perché sia compiutamente realizzata la "promessa", è sufficiente un impegno qualsiasi ad eseguire in futuro la "controprestazione" purché questa sia ben individuata e suscettibile di attuazione; il delitto si perfeziona con l'accettazione della promessa» ( C. 20.3.1990).
Come già detto (sub art. 318, par. 4), peraltro, le condotte di corruzione attiva (ma lo stesso vale anche per quelle di corruzione passiva) possiedono una diversa struttura, a seconda che loro tramite il privato abbia preso l'iniziativa del patto corruttivo (reato-iniziativa), o si sia limitato ad accettare una sollecitazione del pubblico ufficiale (reato-accettazione).
Più in particolare, quando l'iniziativa è dell'extraneus, la corruzione attiva si configura come un reato di evento: tanto il promettere quanto il dare richiederanno che l'intenzione corruttiva trovi realizzazione in un evento esterno conseguente all'azione del corruttore, a questa legato da un nesso di condizionalità logico-motivazionale e consistente nella realizzazione da parte del pubblico funzionario, destinatario dell'iniziativa privata, della correlativa condotta di accettazione.
Perché l'evento-accettazione possa dirsi realizzato, peraltro, non basta che il pubblico ufficiale, ad esempio, si metta in tasca il denaro offertogli o profferisca parole che generalmente esprimono l'accettazione di una promessa. Occorre invece che questi sia cosciente del significato (di offerta o di promessa) effettivamente posseduto dalla condotta del privato, e che infonda nel proprio comportamento esattamente l'intenzione (correlativa) di ricevere "quella" offerta o di accettare "quella" promessa (cfr. Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 194).
Così, nell'ipotesi in cui il pubblico ufficiale simuli di voler accedere alla proposta corruttrice del privato al solo fine di smascherarlo (cosiddetta accettazione simulata), mancherà bensì una condotta di corruzione passiva, ma con essa mancherà pure una condotta di corruzione attiva. Per cui, esattamente in tal caso si conclude, di norma, nel senso che il privato debba rispondere a titolo di istigazione alla corruzione passiva, anziché di corruzione attiva piena [in dottrina: Venditti, Corruzione (Delitti di), in ED, X, Milano, 1962, 759; Segreto, De Luca, I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, 3a ed., Milano, 1999, 368; Grosso, sub artt. 318-322, 193. Ma v. già Pannain, La simulata accettazione del pubblico ufficiale nella corruzione, nota a T. Mil. Taranto 9.2.1945, in AP, 1945, II, 204].
In giurisprudenza, ad es., C., Sez. VI, 18.3.1988.
Quando invece la condotta del corruttore costituisce, non l'iniziativa, ma l'accettazione di una precedente sollecitazione da parte del pubblico funzionario, il promettere ed il dare, onde perfezionarsi secondo la loro struttura bilaterale, non richiederanno affatto che, dopo aver preso l'iniziativa, il pubblico ufficiale manifesti un'altra volta la propria volontà di addivenire all'accordo, compiendo quella successiva attività che sia eventualmente richiesta, nel caso di specie, per sancire l'effettivo ingresso della utilità nel proprio patrimonio o l'accettazione della promessa che egli stesso aveva sollecitata; dal momento che l'iniziativa è nelle sue mani, già il semplice accoglimento di questa da parte dell'estraneo è sufficiente alla conclusione dell'accordo avente ad oggetto il passaggio (attuale o futuro) dell'utilità dall'uno all'altro dei due soggetti: e con la stipulazione dell'accordo, le condotte di entrambe i soggetti (che a quel momento siano in dolo) giungono a perfezione.
Questa circostanza, che la diversa struttura del rapporto cronologico e funzionale tra condotta dell'extraneus e condotta dell'intraneus si ripercuota sulle dinamiche che determinano la loro rispettiva perfezione, non viene però colta dalla dottrina, la quale unanime sostiene invece che sia sempre e comunque necessario che il pubblico ufficiale riceva quanto dato o ne accetti la promessa [v., tra gli altri, Manzini, V, 231; Riccio, I delitti contro la Pubblica Amministrazione, Torino, 1955, 371; Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 258 (ora però in termini più sfumati: v., ad es., nt. 209); Fiandaca, Musco, PS, I, 230; Grosso, sub artt. 318-322, 220]: bisognerebbe, quindi, sempre attendere che egli, successivamente all'offerta od alla promessa del privato, che costituiscono accettazione della sua iniziativa, compia quegli ulteriori atti che si rendano eventualmente necessari a sancire l'effettiva modificazione dei due patrimoni interessati (come ad es. prendere materialmente in mano il denaro portogli dal privato) o a ribadire il proprio interesse all'impegno assunto dal privato (come ad es. comunicargli di aver ricevuto la sua lettera d'impegno, conforme alle proprie richieste, e di avere ancora intenzione di ricevere in futuro quanto in essa viene promesso).
Questa visione, tuttavia, non considera il diverso significato (rispettivamente, di accettazione o di iniziativa) di cui sono portatrici l'offerta e la promessa del privato a seconda che siano o meno precedute da una sollecitazione del pubblico ufficiale. L'accordo retributivo, come detto, è stipulato non appena l'iniziativa e la correlativa accettazione si incontrino. Avvenuto quest'incontro, il patto è concluso, e con esso la corruzione è consumata. Contrariamente alla dottrina unanime, bisogna dunque ribadire che: a) quando l'iniziativa è del pubblico ufficiale, ad integrare la condotta di corruzione attiva (anziché quella di istigazione alla corruzione passiva) saranno sufficienti un'offerta ed una promessa tali che, se non si considerasse la previa sollecitazione, potrebbero a loro volta integrare soltanto le condotte di una istigazione alla corruzione passiva; b) quando invece l'iniziativa è del privato, si avranno una dazione od una promessa rilevanti quali condotte di corruzione attiva soltanto se, posta l'offerta o la promessa, successivamente il pubblico ufficiale riceve, con l'intenzione di appropriarsene, quanto offerto o ne accetta la promessa.
Quanto ai rapporti concettuali tra dazione (quale offerta, che poi venga anche accettata) e promessa si può dire che la prima è in atto ciò che la seconda è in potenza: l'una "è" ciò che l'altra "sarà", se verrà mantenuta.
Più in particolare, la dazione - quale offerta (purché accettata) di denaro o altra utilità - consiste nell'effettuare "ora" una condotta (esercizio di un proprio diritto o di un proprio potere giuridico, ma anche attività materiale) dalla quale il destinatario ricavi, se solo accetta di ricevere, un immediato incremento delle proprie utilità, l'immediata soddisfazione, cioè, di un proprio interesse: essa è trasferimento attuale di un'utilità dal privato al pubblico ufficiale (che la accetti).
Così intesa, la dazione ha due caratteristiche essenziali: i) con essa il mittente prospetta al destinatario l'immediata soddisfazione di un interesse di questi. Tale "immediatezza", però, è da intendersi nel senso che il passaggio dalla prospettazione (l'offerta) all'effettiva immediata soddisfazione dell'interesse del destinatario, l'avverarsi di questa soddisfazione, una volta effettata l'offerta, non dipende più dalla condotta del mittente, ma da quella del destinatario (oltre che, eventualmente, da altri fattori esterni alla condotta di entrambi): compiuta l'offerta, sta al destinatario ricevere; con l'offerta, insomma, l'utilità è messa a disposizione del destinatario: spetta a questi prendersela; ii) l'offerta (quale frazione di una dazione), inoltre, è sempre, concettualmente, incondizionata: il compimento dell'atto d'ufficio da parte del pubblico ufficiale o è già stato compiuto (corruzione susseguente), e allora nulla quaestio; ma se deve ancora essere compiuto, esso non è posto, dal privato, come condizione dalla quale è fatto dipendere il trasferimento dell'utilità a beneficio del destinatario; quando dà, il privato non dice affatto al pubblico ufficiale «ti do x, a condizione che tu compia l'atto d'ufficio y» (nel senso che: «se non compi y, non ti do affatto x»): se così dicesse, il privato non starebbe affatto dando x, ma lo starebbe promettendo. In questo senso, quando costituisce condotta di corruzione attiva antecedente, la dazione è, per così dire, un atto di fiducia nei confronti del pubblico ufficiale: dando l'utilità, il privato rinuncia all'effetto intrinsecamente motivante di una promessa, e si affida alla buona volontà del pubblico ufficiale di rispettare il patto.
Per parte sua, la promessa, come condotta di corruzione attiva, è sempre promessa di una dazione: ossia, manifestazione, rivolta - direttamente o indirettamente - al pubblico ufficiale destinatario, dell'intenzione di effettuare in futuro una dazione in suo favore, di fare, cioè, in futuro ciò che con la dazione verrebbe fatto ora.
Così intesa, la promessa ha caratteristiche essenzialmente speculari a quelle di una dazione: i) con essa il mittente prospetta al destinatario una soddisfazione, non già immediata, ma futura di un suo interesse: nel senso che l'utilità non viene direttamente messa a disposizione del destinatario, ma la futura soddisfazione dell'interesse di questi è fatta dipendere, piuttosto, dal compimento di un'ulteriore condotta da parte del mittente: «io prometto ora che io farò, o che io ti darò, x»; ii) come condotta di corruzione attiva antecedente, inoltre, la promessa è almeno normalmente condizionata al fatto che il pubblico ufficiale adempia la sua controprestazione: «ti prometto che, se prima fai y, poi ti darò x». (Questa caratteristica, peraltro, non è necessaria: una promessa, come condotta di corruzione attiva antecedente, infatti, si potrebbe avere anche nel caso in cui il privato prometta al pubblico ufficiale di dargli una utilità in un futuro che sia anteriore rispetto al momento in cui il pubblico ufficiale dovrà compiere l'atto d'ufficio: «ti prometto ora che domani ti darò x come retribuzione perché tu dopodomani faccia y»).
Come, e più della dazione, la promessa ha natura comunicativa: laddove all'offerta è consustanziale, oltre alla comunicazione dell'intenzione di offrire, un'effettiva traslazione dell'utilità (che quindi viene messa a disposizione dell'altro), alla promessa manca invece il momento traslativo, cosicché essa si risolve per intero in una comunicazione recettizia, in una manifestazione di volontà rivolta, direttamente o indirettamente, ad un destinatario determinato (il pubblico ufficiale).
In quanto condotte a destinatario determinato (il pubblico ufficiale), e quindi recettizie, offerta e promessa hanno una struttura necessariamente triadica: "chi" promette od offre, "cosa" promette od offre, "a chi" promette od offre. Di conseguenza, la ricostruzione linguistica del contenuto proposizionale di una promessa o di una offerta suonerà più o meno così: «io prometto a te che farò x»; «io offro a te x». È dunque implicito nel loro concetto che gli enunciati con cui li si esprime debbano attingere la coscienza del destinatario: il concetto espresso dall'enunciato «io prometto a te che farò x» non può dirsi compiuto fino a quando "io" non ho effettivamente promesso "a te" che farò x, e quindi finché non mi sono impegnato con "te", o con chi per te. E lo stesso vale per l'offerta. Colui che enuncia frasi d'impegno a favore di una certa persona, ma senza rivolgerle, direttamente o indirettamente, a questa persona, non promette ancora (non ad essa) ma soltanto manifesta l'intenzione di volerle promettere qualcosa; allo stesso modo, colui che mette qualcosa a disposizione di qualcuno senza che questi se ne avveda non ha ancora offerto, ma piuttosto sta manifestando il suo intento di offrire: intento che si realizzerà solo nel momento in cui il destinatario ne avrà avuta nozione.
Non è richiesto, peraltro, che l'offrire od il promettere assumano una qualche forma particolare (Seminara, sub art. 321, in Comm. Crespi, Forti, Zuccalà, 786): l'offerta o la promessa, ad es., potrebbero anche essere implicitamente formulate.
È in ogni caso necessario e sufficiente che la condotta del privato sia idonea a svolgere la funzione (di iniziativa o di accettazione del patto corruttivo) per la quale è posta.
Essa, dunque, deve innanzitutto risultare, in base alle circostanze concrete dell'agire, capace di manifestare adeguatamente l'intenzione (di offrire o di promettere) dell'extraneus.
A questo scopo, è necessario che la condotta del privato sia dotata di idoneità comunicativa, ossia della obiettiva capacità di venire percepita e compresa nel suo significato (di offerta o di promessa) da parte del suo concreto destinatario; infatti, è intrinseco nella struttura delle condotte del dare e del promettere che chi le compie abbia l'intenzione di renderne edotto il destinatario: non avrebbero alcun senso, almeno in materia di corruzione, una dazione od una promessa fatte con l'intento di lasciarne all'oscuro il destinatario. E va da sé che l'aspetto obiettivo dell'intenzione di portare qualcosa a conoscenza di qualcuno è nient'altro che l'idoneità comunicativa della condotta con cui si intende raggiungere tale scopo: così, non costituirà condotta (comunicativamente idonea) di corruzione attiva il fatto, ipotetico, di quel dottissimo commerciante che, cercando di mantenere l'opportuno riserbo sulla vicenda, scriva una lettera in aramaico ad un comunissimo pubblico ufficiale, del tutto ignaro del linguaggio biblico, con cui gli prometta una certa somma di denaro (v. Spena, 229. Analogamente, in relazione alla corruzione propria, Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, 151).
L'idoneità comunicativa della condotta va peraltro misurata in concreto ed implica, pertanto, anche la concreta adeguatezza del mezzo impiegato: così, se Tizio decide di comunicare tramite e-mail a Caio la sua intenzione di dargli la somma x, ma senza accorgersene gli spedisce il messaggio quando il suo computer non è connesso, per quanto la condotta (inviare un messaggio) ed il mezzo astrattamente prescelto (la posta elettronica) siano idonei, mancherà nel fatto realizzato da Tizio ogni concreta capacità di manifestare il significato elaborato (Spena, 231).
È pacifico, peraltro, che nel comunicare la propria iniziativa, o la propria accettazione, o più in generale nel compiere la propria condotta, il privato (come il pubblico ufficiale) possa servirsi di intermediari. In questi casi, la condotta di corruzione attiva è compiuta in concorso tra corruttore e intermediario; i colloqui, gli accordi intercorsi fra questi due soggetti non hanno, di per sé soli, alcun rilievo (o meglio: ne hanno nei limiti dell'art. 115): ad es., non costituisce ancora corruzione attiva (il che è ovvio), né istigazione alla corruzione passiva, il fatto che il privato dia un'utilità ad un intermediario perché questi se ne serva per corrompere un pubblico ufficiale, almeno finché l'intermediario non abbia a sua volta offerto l'utilità al pubblico ufficiale.
Come detto, inoltre, mentre la promessa è mera comunicazione, cosicché perché essa sia idonea è sufficiente che ricorrano i caratteri sin qui illustrati, lo stesso non può dirsi per la dazione. Questa implica anche un trasferimento attuale dell'utilità dall'uno all'altro dei soggetti interessati e pertanto richiede, oltre ad una idoneità comunicativa, una idoneità traslativa. Quest'ultima consiste essenzialmente nell'adeguatezza del mezzo adoperato a trasferire l'utilità al destinatario: così, se Tizio intesta a Caio un assegno per un tot di euro e poi vuole farglielo avere via fax, quest'ultima condotta avrà di certo una sua idoneità comunicativa, ma potrà valere al più come promessa, non certo come offerta, posto che il ricevere la fotocopia di un assegno a sé intestato non equivale affatto a riceverne l'originale e non produce, pertanto, alcuna modificazione dei patrimoni interessati (Spena, 232).
Ad integrare una condotta illecita di corruzione attiva non basta, però, che sia data o promessa una utilità ad un pubblico ufficiale: occorre, altresì, che in tal modo il privato abbia inteso retribuire quest'ultimo per un atto del suo ufficio. La dazione o la promessa di una utilità assumono il significato di una retribuzione quando il privato li ponga in connessione funzionale con il compimento di un atto d'ufficio.
Ancora una volta è opportuno distinguere a seconda che la condotta del privato rappresenti l'iniziativa o l'accettazione del patto.
Quando sia il privato ad assumere l'iniziativa dello scambio, è lui stesso ad infondere nella propria condotta un significato retributivo. In tal caso, affinché si perfezioni la condotta di corruzione attiva, occorre che il pubblico ufficiale destinatario riceva quanto offerto dal privato, o ne accetti la promessa, consapevole del significato retributivo che ha la condotta del mittente. Occorre insomma che il pubblico ufficiale, non solo riceva l'utilità offerta, o ne accetti la promessa, ma sia anche cosciente del fatto che il privato, con la sua offerta o promessa, intende retribuirlo per un atto d'ufficio.
Se invece il pubblico ufficiale, ricevendo l'offerta od accettando la promessa, non cogliesse il legame funzionale posto dal privato tra la propria offerta o promessa ed il compimento di una certa condotta d'ufficio, oltre a mancare il dolo (e quindi la condotta) di corruzione passiva, mancherebbe anche l'evento accettazione del delitto di corruzione attiva: in tal caso, avendo il pubblico ufficiale accettato bensì l'offerta (o la promessa), ma non come retribuzione per un atto d'ufficio, risulterebbero integrati i requisiti della sola istigazione attiva alla corruzione passiva ( art. 322, 1° e 2° co.).
In sintesi, l'evento-accettazione del reato-iniziativa di corruzione attiva consiste, non già semplicemente nel fatto che il pubblico ufficiale riceva l'utilità o ne accetti la promessa, ma più complessivamente nel fatto che esso si lasci retribuire per un atto del suo ufficio: che egli riceva l'utilità o ne accetti la promessa consapevole del significato retributivo che la dazione o la promessa hanno per il privato che le abbia compiute.
D'altra parte, è sufficiente che egli riceva o accetti la promessa con la consapevolezza del significato retributivo posto dal privato nella sua condotta. Non è necessario che egli faccia proprio l'intento del privato, che egli, cioè, nel caso di corruzione antecedente, abbia veramente l'intenzione di compiere l'atto per il quale venga retribuito. Nemmeno è necessario che egli manifesti espressamente la propria intenzione di concludere l'accordo: è sufficiente che il pubblico ufficiale si limiti a non manifestare espressamente un'intenzione contraria; l'accordo non si potrebbe dire stipulato nel solo caso in cui il pubblico ufficiale, ricevendo l'utilità, dicesse o lasciasse intendere di riceverla a tutt'altro titolo, e non come retribuzione per un atto d'ufficio.
Nel caso in cui invece l'iniziativa sia del pubblico ufficiale, il significato retributivo della condotta di questi costituisce un "presupposto" della condotta di corruzione attiva: esso dovrà, dunque, non solo sussistere effettivamente, ma essere anche conosciuto dal privato. Di conseguenza, una condotta di corruzione attiva mancherà: i) in primo luogo, nel caso in cui il privato abbia erroneamente creduto che la sollecitazione del pubblico ufficiale avesse un significato retributivo, mentre, ad es., si trattava semplicemente della richiesta di una mancia; ii) in secondo luogo, nell'ipotesi, inversa, in cui la sollecitazione del pubblico ufficiale abbia effettivamente un carattere retributivo, ma il privato la scambi per qualcos'altro (ad es. per la richiesta di una mancia).
4. Utilità indebita, atto d'ufficio, e rapporto tra utilità e atto
Corrompendo, il privato dà o promette ad un pubblico ufficiale denaro o altra utilità quale retribuzione per un atto d'ufficio. La corruzione attiva, inoltre, è punibile solo allorché si tratti: di corruzione impropria antecedente, di corruzione propria, di corruzione in atti giudiziari.
Per ciò che riguarda i concetti di «denaro o altra utilità», «atto d'ufficio», «retribuzione indebita», «rapporto tra utilità e atto», v. sub art. 318.
Sul concetto di «atto contrario ai doveri d'ufficio», quale oggetto di una corruzione propria, v. sub art. 319.
Sulla corruzione (anche attiva) in atti giudiziari, v. sub art. 319 ter.
Per la configurabilità del reato di corruzione attiva propria di cui agli artt. 319 e 321, è necessario dimostrare l'esistenza di un rapporto sinallagmatico tra il compimento dell'atto d'ufficio e la promessa o ricezione dell'utilità, non potendo assumere rilievo una dazione derivata da stretti rapporti personali preesistenti tra pubblico ufficiale e privato. Inoltre, è necessario che l'utilità sia patrimonialmente apprezzabile e correlata specificamente al compimento dell'atto contrario ai doveri d'ufficio, quale oggetto del patto corruttivo ( C., Sez. V, 6.12.2024-18.3.2025, n. 10755).
Così pure non assumono rilevanza penale per affermare la responsabilità né del privato né del pubblico ufficiale i donativi di modesto valore, con cui il primo manifesta il proprio apprezzamento per l'attività svolta dal secondo, al di fuori di una relazione di corrispettività con l'attività svolta, fermo restando quanto attiene alla responsabilità disciplinare ( c.pen. sez. VI, 15/05-14/10/2025, n. 33705).
5. Il dolo
Una condotta è retta dal dolo di corruzione attiva solo se l'agente, nel compierla: i) ha intenzionalmente dato o promesso una utilità ad un pubblico ufficiale; ii) ha inteso in tal modo retribuire il pubblico ufficiale per un atto del suo ufficio; iii) era consapevole del fatto che quella data o promessa fosse una retribuzione indebita.
Alcune precisazioni. Quando il privato promette un'utilità, vale a fondarne il dolo la volontà (di promettere) che egli manifesta all'esterno: la condotta illecita è integrata anche quando il privato, nel segreto del suo animo, non abbia alcuna intenzione di mantenere la promessa (irrilevanza della cosiddetta riserva mentale).
Giurisprudenza pacifica. V ad es.: C., Sez. VI, 13.12.1978; C. 7.4.1982.
Alcune peculiarità nella struttura del dolo emergono a seconda del tipo di corruzione attiva che viene in questione. Nel caso di corruzione impropria, essendo punita la sola corruzione attiva antecedente, occorre che l'atto retribuito non sia ancora stato compiuto al momento della corruzione, e che il privato ne sia consapevole: non si ha dunque corruzione attiva, per mancanza di dolo (che in questo caso, incidendo il dolo sulla tipicità del fatto, dovrà condurre ad un'assoluzione «perché il fatto non sussiste»), quando il privato sia erroneamente convinto che l'atto da lui retribuito sia già stato compiuto; si avrà, invece, una corruzione impropria meramente putativa ( art. 49, 1° co.) nel caso inverso, in cui il privato sia erroneamente convinto che l'atto debba ancora essere compiuto.
Nel caso di corruzione propria, poi, la consapevolezza della natura indebita della retribuzione è implicita nella consapevolezza del fatto che l'atto retribuito è contrario ai doveri d'ufficio.
Inoltre, se il privato è erroneamente convinto che l'atto, già compiuto, per cui retribuisce il pubblico ufficiale è conforme ai doveri d'ufficio, non si avrà dolo di corruzione attiva propria susseguente, ma quello di corruzione attiva impropria susseguente, per la quale il privato non è punibile.
Ancora: nell'ipotesi in cui il privato creda erroneamente che l'atto futuro per cui sta remunerando il pubblico ufficiale è contrario ai doveri d'ufficio, mentre esso è un atto legittimo, la condotta integrata sarà quella di corruzione impropria. La stessa conclusione va tratta, in base all' art. 47, 2° co., anche per il caso inverso: quando cioè il privato erroneamente ritenga che l'atto per compiere il quale sta remunerando il pubblico ufficiale è un atto legittimo, mentre questo in realtà è un atto illegittimo.
Il dolo di corruzione attiva richiede inoltre la coscienza (pur alla maniera del profano) del fatto che l'altro contraente sia un pubblico ufficiale. Coscienza che deve riguardare, peraltro, la qualità rivestita da questi: rimane invece irrilevante la circostanza che il privato, pur sapendo quale sia la qualifica in virtù della quale l'altro soggetto interviene nella contrattazione, la sussuma esattamente nelle definizioni di cui agli artt. 357 o 358. Un errore in merito, infatti, costituirebbe un errore sull'ambito applicativo del precetto penale, il quale, a meno che non sia inevitabile, non scusa.
Il dolo di corruzione attiva richiede anche la coscienza dell'idoneità (comunicativa o traslativa: v. supra, par. 3) della condotta: è ovvio, infatti, che chi realizza una certa condotta la realizzi proprio perché la ritiene adeguata al perseguimento del fine che si era proposto. Chi dà (o promette) deve volere che il destinatario si accorga della sua intenzione di dare (o promettere) (cfr. ad es. Seminara, 786: «la dazione richiede la volontà da parte dell'agente di renderne consapevole il soggetto che si vuole corrompere») e ciò implica che egli sia cosciente della capacità della propria condotta di attingere la coscienza del destinatario. In caso contrario non vi si potrebbe certo riscontrare una seria intenzione di dare o di promettere, senza la quale, evidentemente, non può darsi alcun dolo di corruzione attiva.
La coscienza dell'idoneità traslativa o comunicativa della propria condotta è, invece, cosa diversa dalla «coscienza che altri "riceva"» o accetti la promessa. Per quanto si affermi il contrario («il soggetto deve sapere che il beneficiario del dare si accorgerà che è stato effettuato il trasferimento di utilità a suo vantaggio. Se il trasferimento è fatto in modo tale, che il p.a. non possa in alcun modo riconoscerlo, si versa in tema di reato impossibile»: Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 243; conf. Dupuis, La corruzione, Padova, 1995, 29), in realtà la coscienza del fatto che il pubblico ufficiale abbia effettivamente ricevuto quanto offertogli, o accettato quanto promessogli, dal privato non è richiesta per l'integrazione del dolo di corruzione attiva. Quando l'iniziativa dello scambio corruttivo non sia stata del pubblico ufficiale, la "ricezione" o l'accettazione della promessa da parte sua costituisce un evento futuro rispetto alla condotta del privato che dà o promette, e di norma si rifletterà nella coscienza di questi, nel momento in cui egli offre o promette (ossia ex ante), solo nei termini di una previsione o prevedibilità dell'evento: prevedibilità basata sulla coscienza e volontà della propria azione e sulla coscienza della sua idoneità a provocarne la percezione e la comprensione da parte del destinatario, e quindi delle circostanze che la rendono adeguata a tale scopo. In tal senso è dunque possibile che si abbiano una condotta di "dare" e un dolo di corruzione attiva, pur quando il mittente non sia stato affatto cosciente della circostanza che il destinatario abbia effettivamente ricevuto, ma potesse solo prevedere tale ricezione, ricavandola dal tipo di azione compiuta e dalle circostanze presenti al momento in cui è stata compiuta. Si immagini, ad es., che Tizio faccia la propria offerta spedendo del denaro per posta, e che Caio, pur ricevendo il denaro consapevole del suo valore corruttivo (e quindi realizzando una condotta illecita di corruzione passiva), non ne dia comunicazione a Tizio.
I reati di corruzione attiva antecedente (impropria, propria, in atti giudiziari), inoltre, sono reati a dolo specifico: oltre al dolo generico, sin qui ricostruito, occorre infatti il privato realizzi la propria condotta di indebita retribuzione quale condizione (autonomamente posta, nel caso di iniziativa del privato, o eteronomamente posta, nel caso di iniziativa del pubblico ufficiale) per conseguire l'ulteriore scopo del compimento, da parte del pubblico ufficiale, di una certa condotta funzionale (dottrina maggioritaria: Seminara, 786; Comm. Romano, PS, I, 224; Spena, 322. Contra Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, 158).
6. Forme di manifestazione
Per la consumazione dei reati di corruzione attiva, v. quanto già detto, in generale, sub art. 318, par. 19. In sintesi: se l'iniziativa è del privato, la corruzione attiva è reato di evento e si consuma quando il pubblico ufficiale riceve la dazione o accetta la promessa (non occorre, a questo scopo, che il pubblico ufficiale abbia anche il dolo di corruzione passiva: il dolo, e quindi l'illiceità, di ciascun reato è indipendente da quello dell'altro); se l'iniziativa è del pubblico ufficiale, la corruzione attiva è invece reato di mera condotta, che si consuma quando il privato pone in essere il suo comportamento illecito, offrendo l'utilità sollecitata o promettendola.
Il tentativo di corruzione attiva antecedente consistente nell'iniziativa non accolta dal pubblico ufficiale è autonomamente punito a titolo di istigazione alla corruzione passiva ( art. 322, 1° e 2° co.).
Dall'applicazione dell' art. 56 (v. più dettagliatamente sub art. 322, par. 1) discende invece la punibilità: a) del tentativo del privato di realizzare una condotta di accettazione di corruzione attiva (tentativo di dare o di promettere quanto richiesto dal pubblico ufficiale); b) del tentativo di realizzare una condotta di corruzione attiva propria susseguente; c) delle trattative tra privato e pubblico ufficiale non sfociate nella stipulazione del patto (quando la condotta del privato non integri già gli estremi di un'istigazione alla corruzione - ossia, quando non si possa dire che ci sia stata una sua vera e propria iniziativa non accolta dall'altro - e purché le trattative non siano fallite perché il privato abbia volontariamente desistito dal suo tentativo di corrompere il pubblico ufficiale: altrimenti, sarebbe applicabile l' art. 56, 3° co.).
Al corruttore sono applicabili le circostanze specifiche di cui agli artt. 319 bis, 319 ter, 2° co., e 323 bis.
Quanto alle circostanze generiche, la corruzione attiva (più facilmente se impropria) è, ad es., compatibile con l'attenuante dei motivi di particolare valore morale e sociale ( art. 62, n. 1), così come (più facilmente se propria) con l'aggravante dei motivi abbietti e futili ( art. 61, n. 1); la corruzione attiva, inoltre, è compatibile con l'aggravante teleologica: ad es. quando la corruzione propria antecedente abbia ad oggetto un atto che di per sé costituisce reato; oppure, sempre a titolo esemplificativo, nel caso che si corrompa un agente di polizia giudiziaria perché occulti o distrugga le prove di un delitto.
A quest'ultimo proposito, invece, la giurisprudenza talora (v. C., Sez. VI, 6.2.1997) distingue a seconda che gli illeciti penali connessi con la corruzione siano a questa «legati da un immediato rapporto esecutivo, in forme intrinsecamente espressive della violazione dei doveri d'ufficio» (sarebbe questo il caso di reati quali l'omissione di atti d'ufficio, l'abuso d'ufficio, la rivelazione di segreti, ecc.), oppure siano tali «che, pur indirettamente e in via mediata derivanti dallo stesso fatto corruttivo, si pongano oltre le forme tipiche direttamente esplicative della violazione degli stessi doveri, attingendo l'offesa di ulteriori e diversi interessi protetti» (ad es.: contrabbando, falso, evasione tributaria).
Anche i reati di corruzione attiva sono richiamati dall'art. 25, D.Lgs. 8.6.2001, n. 231 quali possibili reati-presupposto di una responsabilità amministrativa degli enti collettivi: v. sub art. 318, par. 19. La disposizione, peraltro, presenta una curiosa incongruenza: essa richiama i delitti di cui all'art. 321 una volta al 2° co. e una volta al 3° co., facendone derivare conseguenze sanzionatorie diverse (in particolare: un diverso ammontare della sanzione pecuniaria), senza tuttavia distinguere i profili in base ai quali l'incriminazione della corruzione attiva sarebbe richiamata ora agli effetti dell'uno ora agli effetti dell'altro comma. Con tutta probabilità, si tratta di una semplice svista: l'intenzione del legislatore delegato era, forse, quella di limitare il richiamo all'art. 321 in seno all'art. 25, 3° co., alla sola ipotesi di corruzione attiva aggravata ai sensi dell' art. 319 bis e con riguardo ai soli casi in cui «dal fatto l'ente [abbia] conseguito un profitto di rilevante entità» (come avviene per la corruzione passiva propria, anch'essa richiamata, entro questi limiti, dall'art. 25, 3° co.). Se così fosse, però, per "fatto" (da cui l'ente di appartenenza del corruttore abbia ricavato il profitto) non potrebbe intendersi la stessa corruzione attiva (che di per sé comporta invece un esborso, con tutta probabilità a carico dell'ente stesso), ma piuttosto gli eventuali atti indebiti posti in essere dal pubblico ufficiale corrotto in esecuzione del patto corruttivo stipulato.
7. Corruzione attiva e concussione
È pressoché unanime, tanto in dottrina quanto in giurisprudenza, l'idea che, dove il pubblico ufficiale debba rispondere della sua condotta a titolo di concussione, per ciò stesso il privato, che pure lo abbia indebitamente retribuito per un atto del suo ufficio, non possa mai rispondere di corruzione attiva (v. sub art. 318, par. 6); è, questo, il cosiddetto dogma della mutua esclusività tra corruzione attiva e concussione: se il pubblico ufficiale, nel farsi dare o promettere un'utilità indebita, ha commesso concussione, il privato che ha dato o promesso, non può mai rispondere di corruzione attiva.
Nessuno dei criteri elaborati, tuttavia, permette di distinguere una volta per tutte concussione e corruzione (v. sub art. 318, par. 6): tutti sono, per un verso o per un altro, incapaci di spiegare perché mai, in relazione ad un'unica e medesima vicenda retributiva, la responsabilità del pubblico ufficiale a titolo di concussione dovrebbe ritenersi sempre, concettualmente, incompatibile con una responsabilità del privato per corruzione attiva; nessuno di essi, insomma, spiega per quale ragione, quando il pubblico ufficiale concute un privato, questi dovrebbe sempre, necessariamente, essere considerato una vittima innocente, ed andare quindi esente da responsabilità penale.
Il dogma della mutua esclusività, in realtà, è il frutto della dogmatizzazione di una osservazione perfettamente fondata: e cioè che molto spesso - se si vuole, normalmente - la condotta del soggetto concusso non possiede il contenuto di illecito tipico di una corruzione attiva: spesso, cioè, la condotta del privato concusso non possiede un disvalore che ne giustifichi la punibilità (v. supra, par. 1).
Si pensi, in particolare, a due classi di ipotesi:
a) il privato è costretto a retribuire un pubblico ufficiale per evitare che questi non dia corso alla minaccia di omettere o ritardare un atto che deve compiere entro un certo termine, e che è nell'interesse del privato che sia regolarmente compiuto;
b) il privato è costretto a retribuire un pubblico ufficiale per evitare che questi dia corso alla minaccia di compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio, che procurerebbe al privato un danno (anche sotto forma di lucro cessante).
In questi casi la concussione viene perpetrata mediante violenza o minaccia (esecuzione o prospettazione di un male ingiusto: v. sub art. 317, par. 5): essa dunque offende anche la libertà morale del privato, il quale è in tal modo costretto ad effettuare una prestazione che, se non fosse necessaria per evitare gli effetti di un sopruso, non avrebbe alcun interesse ad effettuare. Qui il privato è vittima del pubblico ufficiale: è forzato a sobbarcarsi un costo economico o morale per averne in cambio nient'altro che la realizzazione di un proprio diritto. (D'altra parte, è già difficile giustificare la punibilità del privato per corruzione impropria quando si postuli che egli abbia liberamente scelto la via della corruzione: ciò diviene ancor più difficile quando egli sia stato anche costretto a farlo).
Ciò non toglie, però, che ci siano delle ipotesi nelle quali, nonostante la condotta del pubblico ufficiale integri gli estremi di una concussione, il privato che lo retribuisca non può definirsi una vittima innocente. Questo accade, in particolare, quando il pubblico ufficiale, per costringere il privato a retribuirlo, si avvalga bensì di un abuso di poteri, che non assuma, però, la forma, o - se si vuole - la consistenza, di una vera e propria violenza o minaccia (il concetto di abuso dei poteri, infatti, è più ampio di quanto non risulti dalla somma di violenza e minaccia del pubblico ufficiale: v. sub art. 317, par. 9): casi nei quali il pubblico ufficiale, prendendo spunto da una situazione di obiettiva difficoltà in cui versi il privato, prospetti il compimento di un atto dovuto (o anche discrezionale, ma conforme ai doveri d'ufficio) a questi sfavorevole, o ne cominci l'esecuzione, condizionandone però la mancata esecuzione o la cessazione al fatto che il privato gli dia o gli prometta una utilità. Si pensi, ad es., al caso dell'agente di polizia giudiziaria che, colta una persona nella flagrante commissione di uno dei reati di cui all'art. 380 c.p.p., gli prospetti la possibilità di non arrestarlo, come sarebbe invece obbligatorio, in cambio di una qualche prestazione indebita da parte del primo.
Altri esempi si possono ricavare dalla recente giurisprudenza. La Cassazione ha, ad es., ravvisato una concussione nella condotta del vigile urbano che si era fatto dare una illecita retribuzione da parte di un commerciante ambulante abusivo prospettandogli, in caso di mancata accettazione, il sequestro, peraltro legittimo, della merce e del mezzo di trasporto ( C., Sez. VI, 3.7.2000).
Ebbene, se è chiara la ragione per cui in questi casi sia giusto chiamare il pubblico ufficiale (che, con abuso dei poteri, costringe il privato a retribuirlo) a rispondere di concussione, non sono chiare, invece, le ragioni politico-criminali per escludere che anche il privato risponda della sua condotta, a titolo di corruzione attiva. Egli, fuori dagli stereotipi della mutua esclusività, non è affatto una vittima innocente del pubblico ufficiale, dal momento che lo retribuisce per ottenerne in cambio un atto indebito a sé favorevole, un trattamento migliore di quello cui avrebbe altrimenti (ossia: legittimamente) potuto aspirare.
Si può dunque ritenere che, tutte le volte che il privato realizzi una condotta tipica di corruzione attiva, perché costrettovi dal pubblico ufficiale mediante un abuso dei poteri che non assuma le forme di una violenza o di una minaccia, non vi sia ragione di escludere che la vicenda complessiva possa essere contestualmente letta da due punti di vista diversi, in accordo con il diverso contenuto d'illecito delle due condotte che in essa confluiscono: il pubblico ufficiale meriterà di essere punito più gravemente che nel caso in cui commetta una "semplice" corruzione passiva, poiché avrà costretto il privato a retribuirlo, e lo avrà fatto abusando dei propri poteri; anche il privato, però, meriterà di essere punito, sia pur in misura molto inferiore al pubblico ufficiale, poiché egli avrà comunque realizzato una condotta tipica di corruzione attiva propria, e lo avrà fatto allo scopo di trarre vantaggio dall'abuso del pubblico ufficiale. Il fatto che egli sia stato costretto a farlo non vale in tal caso ad escluderne la responsabilità, poiché non essendovi stato costretto con violenza o minaccia, non si può dire che la sua libertà morale sia stata lesa in maniera penalmente rilevante (per la compatibilità di corruzione attiva e concussione, v. Spena, 426, 489. Già prima, in relazione a casi specifici, Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 199).
8. Effetti del D.Lgs. 10.10.2022, n. 150 (attuazione della riforma Cartabia) sui delitti contro la P.A.
Infine, l’art. 1, 1° co., lett. c, D.Lgs. 10.10.2022, n. 150, di attuazione della legge-delega 27.9.2021, n. 134 (c.d. riforma Cartabia), intervenendo in modifica dell’ art. 131 bis , ove è prevista la disciplina dell’esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto, esplica i suoi effetti anche nei giudizi di responsabilità per corruzione. Infatti, il testo dell’ art. 131 bis , 3° co., n. 3, prevede, per quanto concerne i delitti contro la P.A., che l’offesa non possa ritenersi di particolare tenuità «per i delitti, consumati o tentati, previsti dagli artt. 314, 1° co., 317, 318, 319, 319 bis , 319 ter , 319 quater , 1° co., 320, 321, 322, 322 bis ».
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Art. 322 Istigazione alla corruzione
Codice penale, approvato con Regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398
Pubblicato nella G.U. 26-10-1930, n. 251, suppl. Straord
Codice penale
Libro II - Dei delitti in particolare
Titolo II - Dei delitti contro la pubblica amministrazione
Capo I - Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione
Art. 322 Istigazione alla corruzione16
In vigore dal 28 novembre 2012
Chiunque offre o promette denaro od altra utilità non dovuti ad un pubblico ufficiale o ad un incaricato di un pubblico servizio, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, soggiace, qualora l'offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nel primo comma dell'articolo 318, ridotta di un terzo 2.
Se l'offerta o la promessa è fatta per indurre un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio ad omettere o a ritardare un atto del suo ufficio, ovvero a fare un atto contrario ai suoi doveri, il colpevole soggiace, qualora l'offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nell'articolo 319, ridotta di un terzo 3 4.
La pena di cui al primo comma si applica al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio che sollecita una promessa o dazione di denaro o altra utilità per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri 5.
La pena di cui al secondo comma si applica al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio che sollecita una promessa o dazione di denaro od altra utilità da parte di un privato per le finalità indicate dall'articolo 319 .
1 Articolo così sostituito dall'art. 12, L. 26 aprile 1990, n. 86, in tema di delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione. La condanna per il delitto previsto in questo articolo, se commesso in danno o a vantaggio di una attività imprenditoriale, o comunque in relazione ad essa, importa l'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione (art. 32-quater c.p.). Il delitto previsto in questo articolo, consumato o tentato, è attribuito al tribunale in composizione collegiale, ai sensi dell'art. 33-bis del codice di procedura penale, a decorrere dalla sua entrata in vigore. Vedi, anche, l'art. 12-sexies, D.L. 8 giugno 1992, n. 306, convertito in legge, con modificazioni, con L. 7 agosto 1992, n. 356.
2 Comma così modificato dall’art. 1, comma 75, lett. m), n. 1), L. 6 novembre 2012, n. 190.
Il testo precedentemente in vigore era il seguente: «Chiunque offre o promette denaro od altra utilità non dovuti ad un pubblico ufficiale o ad un incaricato di un pubblico servizio che riveste la qualità di pubblico impiegato, per indurlo a compiere un atto del suo ufficio, soggiace, qualora l'offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nel primo comma dell'articolo 318, ridotta di un terzo.».
3 Comma così modificato dall'art. 3, L. 7 febbraio 1992, n. 181, in tema di delitti contro la pubblica amministrazione.
4 La Corte costituzionale, con sentenza 21 maggio-10 giugno 2014, n. 163 (Gazz. Uff. 18 giugno 2014, n. 26 - Prima serie speciale), ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità del presente comma, in riferimento all’art. 3 Cost.
5 Comma così sostituito dall’art. 1, comma 75, lett. m), n. 2), L. 6 novembre 2012, n. 190.
Il testo precedentemente in vigore era il seguente: «La pena di cui al primo comma si applica al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio che riveste la qualità di pubblico impiegato che sollecita una promessa o dazione di denaro od altra utilità da parte di un privato per le finalità indicate dall'articolo 318.».
6 Le pene stabilite per i delitti previsti in questo articolo sono aumentate da un terzo alla metà se il fatto è commesso da persona sottoposta con provvedimento definitivo ad una misura di prevenzione personale durante il periodo previsto di applicazione e sino a tre anni dal momento in cui ne è cessata l'esecuzione ai sensi di quanto disposto dall'art. 71, comma 1, D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159.
1. Le modifiche introdotte con la L. 6.11.2012, n. 190. Effetti del D.Lgs. 10.10.2022, n. 150 (attuazione della riforma Cartabia) sui delitti contro la P.A.
Con la L. 6.11.2012, n. 190, l'Italia ha dato seguito agli impegni internazionali assunti con la "Convenzione penale sulla corruzione", fatta a Strasburgo il 27.1.1999, ratificata con L. 28.6.2012, n. 110 e con la "Convenzione contro la corruzione", adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31.10.2003 con risoluzione n. 58/4 (Convenzione di Merida), ratificata con L. 3.8.2009, n. 116.
L'art. 1, 75° co., lett. m della menzionata legge ha modificato l'art. 322, 1° e 3° co. adeguando la disciplina ivi prevista alle modifiche apportate agli artt. 318 e 320. Più precisamente, nella formulazione vigente dell'articolo in commento, non compare più il riferimento né all'"atto del suo ufficio", in coerenza con la sostituzione, all' art. 318, del delitto di corruzione per un atto d'ufficio (c.d. corruzione impropria) con quello di corruzione per l'esercizio della funzione; né alla qualifica soggettiva di pubblico impiegato, stante l'estensione di responsabilità per i delitti di corruzione per l'esercizio della funzione, prevista dall' art. 320, all'incaricato di pubblico servizio tout court, a prescindere dalla qualifica dello stesso come pubblico impiegato.
Per i restanti profili, continua a trovare applicazione la previgente disciplina, di cui rimane pertanto pertinente il commento dottrinale e giurisprudenziale che segue. Si tenga tuttavia presente che ogni richiamo alla corruzione impropria ( art. 318) deve di seguito intendersi riferito non più all'ipotesi di corruzione per un atto dell'ufficio, bensì a quella, più ampia, di corruzione per l'esercizio della funzione. Così pure si tenga conto che l' art. 318 vigente non contiene il 2° co., là dove si prevedeva la corruzione per un atto d'ufficio susseguente, sanzionata con pene più miti.
Sussiste continuità normativa tra le nuove disposizioni in materia di istigazione alla corruzione contenute nell'art. 322, 1° e 3° co., come sostituite dalla L. 6.11.2012, n. 190, e le previgenti disposizioni contenute negli stessi commi, giacché la finalità di tali modifiche è stata esclusivamente quella di adeguare le due fattispecie incriminatrici dell'istigazione alla corruzione, ivi previste, alla nuova figura criminosa della corruzione per l'esercizio delle funzioni di cui all' art. 318, anche esso sostituito dalla citata L. 6.11.2012, n. 190; ciò fatto salvo il divieto di applicazione retroattiva delle nuove norme, ex art. 2, 4° co., nella parte in cui risulta ampliata la portata operativa della nuova fattispecie di corruzione ex art. 318 ed incrementata la relativa cornice sanzionatoria ( C., Sez. VI, 11.2.2013, n. 11792).
Infine, l’art. 1, 1° co., lett. c, D.Lgs. 10.10.2022, n. 150, di attuazione della legge-delega 27.9.2021, n. 134 (c.d. riforma Cartabia), intervenendo in modifica dell’ art. 131 bis , ove è prevista la disciplina dell’esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto, esplica i suoi effetti anche nei giudizi di responsabilità per corruzione. Infatti, il testo dell’ art. 131 bis , 3° co., n. 3, prevede, per quanto concerne i delitti contro la P.A., che l’offesa non possa ritenersi di particolare tenuità «per i delitti, consumati o tentati, previsti dagli artt. 314, 1° co., 317, 318, 319, 319 bis , 319 ter , 319 quater , 1° co., 320, 321, 322, 322 bis ».
2. L'istigazione alla corruzione dopo la riforma del 1990: struttura e ragioni dell'incriminazione
Quelle punite all'art. 322 non sono, in senso tecnico, delle vere e proprie "istigazioni" all'altrui reato. Talora lo si è sostenuto: ma senza altro argomento che il tenore letterale della rubrica, e con l'obiettivo di avvalorare una concezione dei reati di corruzione come reati a concorso necessario. In quest'ottica, l'esistenza dell'art. 322 dimostrerebbe «all'evidenza che anche per il legislatore il fatto del privato costituisce una compartecipazione al fatto del funzionario. Del resto», - si aggiunge - «se quel fatto» (ossia: il fatto di corruzione attiva) «concretasse un titolo delittuoso a sé, come si afferma, la norma dell'art. 322 non troverebbe alcuna giustificazione e sarebbe superflua, perché la punibilità del fatto medesimo deriverebbe necessariamente dalla disposizione generale che regola il delitto tentato ( art. 56). La norma, invece, si spiega agevolmente una volta che nella corruzione si ravvisi un reato unico (a concorso necessario), in quanto la punizione dell'istigazione non accolta si presenta come una deroga al principio generale sancito dall' art. 115 del codice» (Antolisei, PS, II, 345. L'argomento è usato anche in Vinciguerra, I delitti contro la pubblica amministrazione, Padova, 2008, 196; Fiandaca, Musco, PS, I, 218: sia l'uno che gli altri, peraltro, sostengono altrove che quelli di cui all'art. 322 sarebbero invece dei tentativi unilaterali di corruzione).
La tesi è discutibile per più ragioni. Innanzitutto, è pacifico che la rubrica di un articolo di legge non possieda alcuna forza ermeneutica "contro" il contenuto della norma rubricata.
D'altra parte, a tutto voler concedere, la denominazione usata nella rubrica dell'art. 322 non evidenzia affatto "in maniera univoca" che «anche per il legislatore il fatto del privato costituisce una compartecipazione al fatto del funzionario»: in definitiva, se di istigazione in senso tecnico si trattasse nel caso del privato che offre, ove il pubblico ufficiale non accetti, lo stesso dovrebbe dirsi anche nel caso inverso (oggi previsto dall'art. 322, 3° e 4° co.), in cui sia quest'ultimo a sollecitare ed il primo a non accettare la sollecitazione; cosicché, se fosse vera la tesi criticata, coerenza vorrebbe che rispetto a questa seconda ipotesi si traesse la conclusione inversa a quella tratta dall'Antolisei, e cioè che nel caso di iniziativa del pubblico ufficiale il fatto di questi non costituisca altro che una compartecipazione al fatto del privato. Il che è contraddittorio.
D'altronde, se realmente i reati di corruzione fossero plurisoggettivi (sul punto v. sub art. 318, par. 2), non avrebbe senso configurare la condotta di uno dei soggetti (ritenuti concorrenti necessari) come "istigazione" a compierlo (lo riconosce anche Riccio, I delitti contro la Pubblica Amministrazione, Torino, 1955, 381). Poiché, in altri termini, istigare significa (genericamente) indurre qualcun altro a commettere un reato, è un controsenso configurare la condotta di corruzione attiva (o, reciprocamente, quella di corruzione passiva) come coessenziale alla cosiddetta fattispecie plurisoggettiva di corruzione e, nello stesso tempo, farne una induzione del potenziale corrotto verso la commissione di quel medesimo reato che, a rigore, senza l'"istigazione" non potrebbe dirsi compiutamente integrato.
In realtà, l'art. 322 punisce, rubricandole come «istigazione alla corruzione», nient'altro che ipotesi di corruzione, attiva o passiva, per l'esercizio della funzione e corruzione propria, tentata.
L'assunto è generalmente condiviso [v. ad es. Riccio, I delitti, 381; Venditti, Corruzione (Delitti di), in ED, X, Milano, 1962, 760; Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 260; Seminara, sub artt. 318-322 ter, in Comm. Crespi, Forti, Zuccalà, 787; Balbi, I delitti di corruzione. Un'indagine strutturale e sistematica, Napoli, 2003, 286], anche da parte dei sostenitori di una ricostruzione plurisoggettiva dei reati di corruzione [Fiandaca, Musco, PS, I, 239; Grosso, sub artt. 318-322, in Padovani (a cura di), I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, Torino, 1996, 214; Comm. Romano, PS, I, 228; Fornasari, Delitti di corruzione, in Bondi, di Martino, Fornasari, Reati contro la Pubblica Amministrazione, 2a ed., Torino, 2008, 225; Vinciguerra, 231]. Non è chiaro, tuttavia, come le due cose possano conciliarsi; o meglio: non sempre è chiaro se, per i sostenitori di una tale ricostruzione, l'art. 322 valga ad incriminare condotte (ossia: il tentativo unilaterale di una delle due parti di addivenire alla stipulazione del patto) che, in sua assenza, non sarebbero punibili come tentata corruzione, poiché ancora troppo lontane da un vero e proprio inizio di esecuzione del delitto bilaterale consumato. (così Segreto, De Luca, I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, 3a ed., Milano, 1999, 450. Analogamente, parrebbe, Comm. Romano, PS, I, 228, 230). Se questa fosse l'idea sottostante, in realtà, i sostenitori della concezione plurisoggettiva dei reati di corruzione userebbero la qualificazione di "tentativi", a proposito dei fatti di istigazione alla corruzione, in maniera impropria, o comunque atecnica, poiché riferita a condotte che, in quell'ottica, non sarebbero affatto dei tentativi di delitto (o lo sarebbero semplicemente nel senso, giuridicamente irrilevante, di condotte con cui si cerca addivenire alla stipulazione del patto); se, invece, ci si intende riferire al concetto di tentativo in senso tecnico (ossia: atti idonei diretti in modo non equivoco a commettere un delitto; fase realizzativa in cui l'esecuzione di un delitto è iniziata in maniera, già di per sé, penalmente rilevante), allora sarebbe evidente la contraddizione con la teoria plurisoggettiva da cui si parte: se ciascuna «istigazione alla corruzione» rappresenta un inizio d'esecuzione penalmente rilevante di una corruzione, allora ogni reato di corruzione è reato unisoggettivo.
Su una visione più rigida e coerente della concezione plurisoggettiva, per cui i fatti (unilaterali) di "istigazione" non sarebbero tecnicamente dei tentativi di corruzione, era basata, prima della riforma del '90 (quando ancora non erano appositamente incriminate le condotte di istigazione alla corruzione attiva: attuali 3° e 4° co.), l'idea che la sollecitazione del pubblico ufficiale respinta dal privato senza alcun inizio di trattative, e non integrante gli estremi di un tentativo di concussione, non fosse punibile come tentativo di corruzione ai sensi del combinato disposto degli artt. 318 o 319 con l' art. 56 (v. ad es. Pannain, I delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione, Napoli, 1966, 146).
Cfr. C. 5.5.1988; C. 14.6.1984; C. 4.4.1984; C. 10.2.1984; C. 12.12.1979.
Quest'orientamento interpretativo, però, senz'altra ragione che il pregiudizio dogmatico della natura plurisoggettiva dei reati di corruzione, finiva per aggravare gli effetti di una situazione normativa già di suo iniqua. Il fatto che fossero appositamente incriminati, come istigazione, i soli tentativi-iniziativa del privato, e non quelli del pubblico ufficiale, poneva invero un evidente problema di eguale trattamento, tra aspirante corrotto e aspirante corruttore, anche a ritenere configurabile (come era giusto fare) un tentativo-iniziativa di corruzione passiva punibile in forza di una diretta applicazione dell' art. 56: la pena così irrogabile (riduzione da un terzo a due terzi della pena sancita dagli artt. 318 o 319), infatti, sarebbe risultata sostanzialmente più contenuta rispetto a quella prevista dall'art. 322 (riduzione di un terzo della pena di cui agli artt. 318 o 319).
L'introduzione, con la L. 26.4.1990, n. 86, dell'art. 322, 3° e 4° co. ha eliminato questa difformità di trattamento, e con essa ogni dubbio sulla punibilità del tentativo-iniziativa unilaterale di corruzione passiva, provvedendo all'apposita incriminazione della sollecitazione del pubblico ufficiale non accolta dal privato.
Nell'ottica di una ricostruzione dei reati di corruzione attiva e passiva come autonomi reati unisoggettivi, peraltro, la struttura dei fatti di istigazione alla corruzione non presenta alcun mistero: si tratta di normalissimi tentativi di corruzione attiva, per l'esercizio della funzione (1° co.) e propria (2° co.), e di corruzione passiva, per l'esercizio della funzione (3° co.) e propria (4° co.), che, mancando l'art. 322, sarebbero direttamente punibili in base all' art. 56.
Cinque sono le particolarità dell'art. 322, rispetto ad una diretta applicazione dell' art. 56 alle norme sulla corruzione attiva e passiva:
a) innanzitutto, dal punto di vista strutturale, l'art. 322 non tipizza tutte le possibili forme di corruzione, attiva o passiva, tentata, ma le sole ipotesi di tentativo-iniziativa: ossia, le sole ipotesi in cui il tentativo di corruzione sia consistito nel fatto che il soggetto abbia proposto all'altro uno scambio corruttivo - realizzando integralmente la propria condotta di iniziativa (offerta, promessa, sollecitazione) -, cui il secondo, però, non abbia aderito (non realizzando, dunque, a propria volta, la correlativa condotta di accettazione). Da una diretta applicazione dell' art. 56, invece, discende la punibilità di qualsiasi forma di corruzione tentata, e quindi anche di quella che sia consistita nel tentativo di accettare l'altrui proposta corruttiva (tentativo di dare o promettere quanto richiesto dal pubblico ufficiale; tentativo di accettare l'offerta o la promessa del privato);
b) ancora sul piano strutturale, quelle di cui all'art. 322 sono ipotesi di delitto mancato (o tentativo compiuto): la condotta dell'agente è interamente compiuta; ciò che manca è solo l'evento, ossia l'accettazione di controparte (cfr. Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 261). Da una diretta applicazione dell' art. 56 discende invece la punibilità anche delle ipotesi di delitto tentato in senso stretto (o tentativo incompiuto), nelle quali cioè non sia posta in essere l'intera condotta di iniziativa, ma piuttosto una serie - rimasta incompleta - di atti idonei diretti in modo univoco alla stipulazione di un patto corruttivo (es.: Tizio spedisce una lettera, dai contenuti corruttivi, al pubblico ufficiale Caio, che non la riceve, o che la riceve ma non la legge);
c) ulteriore differenza strutturale: a titolo di istigazione alla corruzione sono puniti soltanto i tentativi-iniziativa di corruzione antecedente (non perfettamente chiaro, invero, se ciò possa dirsi anche dell'istigazione passiva alla corruzione attiva: v. infra, par. 3), mentre da una diretta applicazione dell' art. 56 deriva la punibilità anche dei tentativi (iniziativa o accettazione, compiuti o incompiuti) di corruzione susseguente (ovviamente, nei soli casi in cui sia prevista anche la punibilità del relativo consumato: e quindi con esclusione di una punibilità del tentativo di corruzione attiva per l'esercizio della funzione susseguente);
d) l'art. 322, inoltre, non fa alcun rinvio all' art. 319 ter : il che pone il problema della punibilità di una istigazione alla corruzione (attiva o passiva, propria o per l'esercizio della funzione) in atti giudiziari. La punibilità di un tentativo di corruzione in atti giudiziari, invece, discende senz'altro dall'applicazione dell' art. 56 all' art. 319 ter. La Suprema Corte ha chiarito a proposito che è configurabile il reato di istigazione alla corruzione in atti giudiziari nel caso in cui la condotta tipica unilaterale prevista dall'art. 322 connotata dal dolo specifico della finalità di favorire o danneggiare una parte processuale, atteso che la descrizione delle condotte punibili a titolo di istigazione, contenuta in tale norma, ricomprende anche quelle disciplinate dall' art. 319 ter; ciò non esclude la configurabilità del tentativo di corruzione in atti giudiziari nel caso in cui entrambi i protagonisti del rapporto, svolgendo un ruolo attivo, pongano in essere una trattativa, poi fallita. In caso di istigazione alla corruzione in atti giudiziari non possono applicarsi le pene previste dall' art. 319 ter, dovendosi fare riferimento alle sole pene, ridotte di un terzo, di cui agli artt. 318- 319 ( C., Sez. VI, 1.6.2017, n. 38920);
e) infine, l'art. 322 stabilisce, per ciascuno dei diversi fatti in esso disciplinati, un regime sanzionatorio più grave (riduzione di un terzo della pena di cui agli artt. 318, 319) di quello che deriva dall'applicazione dell' art. 56 (riduzione dalla un terzo a due terzi della stessa pena).
Quest'ultima circostanza rende giustizia dell'obiezione secondo cui, se veramente i fatti di istigazione fossero normali tentativi di corruzione attiva e passiva, l'art. 322 sarebbe inutile poiché si limiterebbe a ripetere quanto già ricavabile dall'applicazione dell' art. 56 (v. supra). La norma è tutt'altro che inutile, poiché da essa deriva un regime sanzionatorio diverso da quello che, agli stessi fatti, sarebbe applicabile in sua assenza. Suo tramite, evidentemente, si è voluto colpire più gravemente di quanto sarebbe altrimenti avvenuto le iniziative di corruzione antecedente, probabilmente perché ritenute portatrici di un particolare disvalore penale rispetto al quale non sarebbe risultata proporzionata, dal punto di vista del legislatore, la sanzione derivabile dalla norma sul tentativo.
(Bisogna, peraltro, notare come la risposta sanzionatoria predisposta dall'art. 322 contenga un'irragionevole mancata differenziazione di trattamento: mentre infatti la corruzione, attiva o passiva, consumata dell'incaricato di un pubblico servizio è punita meno gravemente rispetto alla corrispondente corruzione, attiva o passiva, consumata del pubblico ufficiale ( artt. 320 e 321 in relazione al 320), la norma sulle istigazioni alla corruzione non distingue quoad poenam, neppure dopo la novella del 2012, tra le ipotesi in cui sia coinvolto, come soggetto attivo o come destinatario, un pubblico ufficiale da quelle in cui sia coinvolto un incaricato).
Le peculiarità strutturali dell'istigazione alla corruzione pongono invece diversi problemi interpretativi, tutti riconducibili ad un'unica domanda: sono punibili tentativi di corruzione diversi da quelli già puniti dall'art. 322?
Non c'è ragione di credere il contrario. Lo scopo della norma sulle istigazioni alla corruzione, si è detto, è quella di sottoporre certi tentativi di corruzione, ritenuti particolarmente riprovevoli (prendere l'iniziativa di una corruzione antecedente), ad un regime sanzionatorio più severo di quello derivante dall'applicazione dell' art. 56. Ciò non esclude in alcun modo la punibilità di altre forme di tentativo: il fatto è, piuttosto, che per queste ultime il legislatore mostra di ritenere congrue le riduzioni di pena stabilite in via generale per ogni tentativo.
Detto altrimenti: dall'applicazione dell' art. 56 in combinazione con le norme sulla corruzione discende la punibilità di tutte le relative forme tentate: attiva e passiva, del pubblico ufficiale e dell'incaricato, propria e per l'esercizio della funzione, antecedente e susseguente, in atti giudiziari. L'art. 322 tipizza e punisce in maniera apposita i tentativi-inziativa di corruzione attiva e passiva "ordinaria" antecedente, per l'esercizio della funzione e propria. Sorge, rispetto a questi ultimi casi, un comunissimo concorso apparente di norme che si risolve a favore dell'art. 322 in forza del principio di specialità (ma: stessa soluzione anche in forza del principio di consunzione).
Ne consegue, piuttosto agevolmente, che, tolti i casi riconducibili all'art. 322, il combinato disposto tra l' art. 56 e le norme sulla corruzione trova ovvia applicazione. Inoltre, poiché quelle incriminate all'art. 322, pur avendo la struttura di tentativi di corruzione, sono previste come autonome figure di reato, l' art. 56 è applicabile anche all'art. 322.
Da tutto ciò si può ricavare quanto segue.
a) Il tentativo di accettare l'altrui proposta corruttiva (ad es.: il tentativo di ricevere l'utilità offerta dal privato), non rientrando tra i fatti incriminati dall'art. 322, è punibile come tentativo di corruzione, in base all'applicazione dell' art. 56.
b) Se l'offerta, la promessa, o la sollecitazione non sono interamente compiute, ma ne sono realizzati atti idonei ed univoci, non può dirsi consumata una istigazione alla corruzione. La punibilità dell'autore degli atti di tentativo dovrebbe allora discendere dall' art. 56 in combinazione con gli artt. 318, 319 o 321. Come detto, però, l' art. 56 si applica anche all'art. 322: e la combinazione di queste due norme è speciale rispetto alla norma derivante dalla combinazione dell' art. 56 con gli articoli sulla corruzione consumata. Di conseguenza, gli atti idonei ed univoci di iniziativa, che non siano sfociati (né nella stipulazione del patto, né, prima ancora) in una iniziativa corruttiva compiuta, saranno punibili come tentativo di istigazione alla corruzione (per la punibilità del tentativo di istigazione alla corruzione passiva, v. Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 261. Contra - in base all'argomento, più suggestivo che conducente, che altrimenti si punirebbe il tentativo di un tentativo - ad es. Grosso, sub artt. 318-322, 222; Stortoni, Delitti contro la pubblica amministrazione, in AA.VV., Diritto penale. Lineamenti di parte speciale, 4a ed., Bologna, 2006, 151; Comm. Romano, PS, I, 237; Fornasari, 231; Balbi, Corruzione, in Diz. dir. pubbl. Cassese, II, Milano, 2006, 1559).
c) Dall'applicazione dell' art. 56 in combinazione con gli artt. 318, 319, 320, e 321 deriva la punibilità del tentativo di: corruzione passiva per l'esercizio della funzione susseguente, corruzione passiva propria susseguente (in questi due casi, tanto del pubblico ufficiale che dell'incaricato, che però, nel primo caso, deve anche essere pubblico impiegato), corruzione attiva propria susseguente. È irrilevante, invece, che si tratti di tentativo-iniziativa o di tentativo-accettazione.
d) Una questione particolare riguarda il tentativo di corruzione in atti giudiziari (v. sub art. 319 ter). La dottrina maggioritaria conclude nel senso che il tentativo-iniziativa di corruzione in atti giudiziari sarebbe punibile come istigazione alla corruzione in atti giudiziari, poiché l'art. 322 rinviando agli artt. 318 e 319 farebbe implicitamente rinvio anche all' art. 319 ter (Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 254; Grosso, sub artt. 318-322, 220; problematicamente Fiandaca, Musco, PS, I, 240). Ciò comporterebbe, però, che la pena base, su cui operare la riduzione di un terzo prevista dall'art. 322, sarebbe, nei casi in questione, quella (assai grave) di cui all' art. 319 ter, e non quella (in ogni caso più lieve) di cui agli artt. 318 e 319. Il ragionamento si risolve, pertanto, in una vera e propria analogia in malam partem: non si potrebbe definire altrimenti l'idea che l'art. 322 debba intendersi riferito all' art. 319 ter, che incrimina un reato autonomo al quale esso espressamente non si riferisce (v. Seminara, 787; Comm. Romano, PS, I, 208).
Decisamente più sostenibile, invece, l'idea che il tentativo-inziativa di corruzione in atti giudiziari sia punibile come istigazione alla corruzione "ordinaria" (Fornasari, 228), posto che la corruzione in atti giudiziari è figura speciale rispetto alle corruzioni ordinarie, e di queste, pertanto, possiede tutti i requisiti strutturali.
Ciò nondimeno, la soluzione più agevole e coerente sembra quella di ritenere che i tentativi di corruzione giudiziaria siano direttamente punibili come tali, ossia in forza del combinato disposto dell' art. 319 ter e dell' art. 56 . La norma in tal modo ricavata, a differenza di quella di cui all'art. 322, conserva l'elemento specializzante della natura "giudiziaria" dell'atto compravenduto, e dunque sembra attagliarsi meglio, e più da vicino, alle peculiarità del caso di specie. Inoltre, la pena così ricavabile è, almeno potenzialmente, più grave di quella ricavabile dall'art. 322: l' art. 56, come noto, prevede che la pena prevista per il consumato (nel nostro caso, quella di cui all' art. 319 ter) sia diminuita da un terzo a due terzi, mentre l'art. 322 prevede che la pena di cui agli artt. 318 o 319 sia diminuita di un terzo. Ebbene, una riduzione di un terzo (o anche di più di un terzo) sulla pena di cui all' art. 319 ter dà una sanzione certamente, e notevolmente, più grave (reclusione da tre a otto anni meno un terzo = reclusione da due anni a cinque anni e tre mesi circa) di quella risultante della riduzione di un terzo della pena di cui all' art. 318, 1° co. (reclusione da sei mesi a tre anni meno un terzo = reclusione da quattro mesi a due anni) od anche di quella di cui all' art. 319 (reclusione da due a cinque anni meno un terzo = reclusione da un anno e quattro mesi a tre anni e tre mesi circa). Il che, oltre a rendere eventualmente operativo il principio di consunzione (ove si ritenesse che il combinato disposto dell' art. 319 ter e dell' art. 56 non sia speciale rispetto all'art. 322), rende ragione della diversa gravità rispettiva dei fatti (anche tentati) di corruzione ordinaria e di corruzione giudiziaria (inesatta, dunque, l'obiezione di Fiandaca, Musco, PS, I, 240).
3. Istigazione attiva alla corruzione passiva
I reati di istigazione alla corruzione passiva sono, dunque, tentativi-iniziativa di corruzione attiva antecedente: e in particolare, tentativi di corruzione attiva in cui: a) il privato prenda l'iniziativa di uno scambio retributivo: offra o prometta, quindi, ad un pubblico ufficiale (o ad un incaricato di un pubblico servizio) denaro o altra utilità quale prezzo per il compimento di un atto conforme (1° co.) o contrario (2° co.) ai doveri d'ufficio; b) ma il pubblico ufficiale non accetti l'iniziativa. Ciò che distingue questi fatti dai corrispondenti reati-iniziativa di corruzione attiva (per l'esercizio della funzione e propria) è esclusivamente la circostanza che il pubblico ufficiale non accetti l'iniziativa: si tratta di delitti mancati di corruzione attiva, in cui tutta la condotta è compiuta, ma fa difetto l'evento consumativo (v. supra, par. 1).
All'istigazione alla corruzione passiva si possono, di conseguenza, applicare tutti i principi e le regole già indicati altrove (sub art. 321 in relazione agli artt. 318 e 319) con riguardo ai reati di corruzione attiva realizzati su iniziativa del privato, salvo tutto ciò che per la struttura dei reati-iniziativa di corruzione attiva consumata discende dal fatto che questi ultimi sono reati d'evento e che quest'evento consiste nell'accettazione dell'iniziativa da parte del pubblico agente destinatario.
Le condotte illecite - "offerta" e "promessa" - sono esattamente quelle già descritte sub art. 321, par. 3. L'oggetto di queste condotte è anche qui "denaro o altra utilità" (v. sub art. 321, par. 4 in relazione all' art. 318, par. 10), che debbono essere offerti o promessi come retribuzione indebita (v. sub art. 321, par. 4 in relazione all' art. 318, parr. 15 e 16) per un atto d'ufficio quantomeno determinabile (v. sub art. 321, par. 4 in relazione all' art. 318, parr. 12, 13, 14).
[Sui reati di istigazione alla corruzione, attiva o passiva, propria (art. 25, 2° co., D.Lgs. 8.6.2001, n. 231) e per l'esercizio della funzione (art. 25, 1° co.) quali possibili reati-presupposto di una responsabilità amministrativa degli enti collettivi, inoltre, v. sub art. 318, par. 19].
Vale anche la pena di sottolineare come la giurisprudenza in tema di istigazione alla corruzione passiva abbia spesso cura di evidenziare un tratto che in realtà non è esclusivo delle condotte di istigazione, dovendo essere presente anche nelle ipotesi di corruzione attiva (v. sub art. 321 e, per relationem, sub art. 318, par. 15): ossia l'idoneità della promessa e dell'offerta a provocare l'accettazione del patto da parte del pubblico ufficiale, da valutarsi ex ante e in concreto. V. ad es., C., Sez. VI, 13.10-27.11.2020, n. 33655; C., Sez. VI, 23.10-15.11.2019, n. 46494 e precedentemente C., Sez. VI, 29.1.1998; C. 4.4.1985.
Adeguatamente si è precisato che, essendo l'istigazione alla corruzione prevista dall'art. 322, 1° co., condotta che precede quella che viene integrata dall' art. 318 (a sua norma a tutela anticipata), ai fini di ritenere integrata l’istigazione, si impone all'interprete di radicare la finalità della condotta di istigazione alla corruzione impropria a concrete capacità di incidere sul regolare svolgimento della funzione pubblica ( C., Sez. VI, 17.11.2021, n. 47216).
È da ritenersi idonea, peraltro, la condotta di colui che «formuli al pubblico ufficiale una offerta non determinata e lasci la quantificazione al destinatario della richiesta» (nella specie era stato chiesto al pubblico ufficiale "quanto voleva" per omettere una denuncia di reato): C., Sez. VI, 13.10.2011, n. 37402; C., Sez. VI, 23.1.2004.
Con riferimento al requisito della serietà dell'offerta, elemento necessario ai fini della configurabilità del delitto di istigazione alla corruzione, la stessa deve essere correlata al tipo di controprestazione richiesta, alle condizioni dell'offerente e del pubblico ufficiale, nonché alle circostanze di tempo e di luogo in cui l'episodio si è verificato (fattispecie relativa ad una complessiva somma di cinque euro offerta a due agenti operanti al fine di impedire il sequestro amministrativo di un ciclomotore sprovvisto di documenti assicurativi, in cui la S.C. ha annullato senza rinvio l'impugnata sentenza, escludendo altresì il reato di oltraggio, in astratto configurabile, poiché il fatto era stato commesso anteriormente alla L. 15.7.2009, n. 94) ( C., Sez. VI, 11.1.2012, n. 3176).
Per l'integrazione del reato di cui all'art. 322, è necessario che l'offerta sia caratterizzata da adeguata serietà e sia in grado di turbare psicologicamente il pubblico ufficiale Aggiornato (così c.pen. sez. VI, 09/10-19/12/2025, n. 40822 e C., Sez. VI, 8.7-8.8.2024, n. 32345). La serietà dell'offerta va valutata alla stregua delle condizioni dell'offerente nonchè delle circostanze di tempo e di luogo in cui l'episodio si colloca. Ciò posto, non riveste connotati di serietà e non è tale da assumere alcuna effettiva e concreta potenzialità corruttiva, l'offerta di una modesta somma di denaro formulata da un conducente in evidente stato di ubriachezza ( C., Sez. VI, 4.11.2015-19.1.2016, n. 1935). Nello stesso senso v. C., Sez. VI, 19.9-11.10.2018, n. 46015; C., Sez. VI, 18.10-3.11.2016, n. 46255.
A fini esemplificativi, si segnala un recente arresto che ritiene rilevante come istigazione alla corruzione [passiva], la promessa di un posto di consigliere di amministrazione effettuata nei confronti di un consigliere comunale per condizionarne il voto, poiché il posto rientra nella nozione di "altra utilità" ( C., Sez. VI, 27.1.2016, n. 8203).
La condotta che pubblico agente che si attivi per instaurare un rapporto paritetico con il privato volto al mercimonio dei propri poteri deve essere valutata ex ante tenendo conto delle circostanze concrete, da cui risulti potenzialmente idonea a indurre il privato ad accedere all'accordo corruttivo ( C., Sez. VI, 23.1-25.2.2019, n. 8300).
Il dolo di istigazione alla corruzione passiva ha esattamente la stessa struttura e lo stesso contenuto del dolo di corruzione attiva (su cui v. sub art. 321, par. 5).
L'art. 322, peraltro, disciplina distintamente, anche agli effetti sanzionatori, l'istigazione alla corruzione passiva per l'esercizio della funzione (1° co., con pena di cui all' art. 318, 1° co. ridotta di un terzo) e l'istigazione alla corruzione passiva propria (2° co., con pena di cui all' art. 319 ridotta di un terzo): la distinzione tra queste due ipotesi dipende esclusivamente dalla natura (conforme o contraria ai doveri d'ufficio) dell'atto che il privato avrebbe voluto retribuire, e quindi si traccia esattamente nello stesso modo in cui si traccia quella tra corruzione attiva per l'esercizio della funzione e corruzione propria. Sul problema della contrarietà dell'atto rispetto ai doveri d'ufficio, nel caso di istigazione alla corruzione passiva propria, dunque, si può senz'altro rinviare a quanto detto sub art. 319, par. 4, e sub art. 318, par. 13.
Ante riforma l'art. 322, infine, puniva solo tentativi di corruzione attiva antecedente, come si evince agevolmente dal fatto che l'offerta o la promessa debbono essere compiute "per indurre" il pubblico ufficiale a compiere un atto conforme (1° co.) o contrario (2° co.) ai doveri del suo ufficio.
Conf. C., Sez. VI, 25.6.1996.
Se il privato crede erroneamente che l'atto non sia ancora stato compiuto, non sarà punibile ai sensi dell'art. 322; né potrebbe esserlo (se si tratta di atto contrario ai doveri d'ufficio) ai sensi del combinato disposto dell' art. 319 con l' art. 56, poiché doveva ritenersi che quelle di cui all'art. 322 fossero le sole ipotesi di rilevanza penale di un tentativo-iniziativa di corruzione attiva antecedente.
Tuttavia, dopo la riforma del 2012, come ha affermato di recente C., Sez. VI, 10.2.2017, n. 19319, ai fini della configurabilità del delitto di istigazione alla corruzione impropria, l'offerta (o la semplice promessa) può essere effettuata anche in relazione ad una funzione o ad un potere già esercitati dal pubblico ufficiale, sia in ragione del tenore letterale dell'art. 322, 1° co., come novellato dalla L. 6.11.2012, n. 190, - che non consente di delimitarne l'ambito di operatività alla sola istigazione alla corruzione impropria proiettata verso il futuro esercizio dei poteri o delle funzioni del destinatario dell'offerta o della promessa - sia in considerazione del rapporto tra le fattispecie previste dal 1° e dal 2° co. dell'art. 322, che, replicando quello tra le fattispecie base di corruzione, consente di punire, ai sensi del primo comma, ogni forma di istigazione del privato "per l'esercizio delle funzioni o dei poteri" che non ricada nella ipotesi più grave sanzionata dal 2° co.
Una precisazione circa il momento (e il luogo) di consumazione dei reati di istigazione alla corruzione attiva. Essendo reati di mera condotta, questi si consumano nel momento (e nel luogo) della condotta, e quindi nel momento (e nel luogo) in cui il privato offre o promette l'indebita retribuzione. Tuttavia, essendo condotte a destinatario determinato (il pubblico ufficiale), e quindi recettizie, offerta e promessa hanno una struttura necessariamente triadica ("chi" promette od offre, "cosa" promette od offre, "a chi" promette od offre), che non si perfeziona finché il loro destinatario non sia venuto a conoscenza del loro contenuto (v. già sub art. 321). La ricostruzione linguistica del contenuto di una promessa o di una offerta suonerà più o meno così: «"io" prometto "a te" che farò x»; «"io" offro "a te" x». È dunque implicito nel loro concetto che gli enunciati con cui li si esprime debbano attingere la coscienza del destinatario: l'atto linguistico con cui «"io" prometto "a te" che farò x» non può dirsi compiuto con successo fino a quando "io" non ho effettivamente promesso "a te" che farò x, e quindi finché non mi sono impegnato con "te", o con chi per te. E lo stesso vale per l'offerta. Colui che enuncia frasi d'impegno a favore di una certa persona, ma senza rivolgerle a questa persona, non promette ancora (non ad essa) ma soltanto manifesta l'intenzione di volerle promettere qualcosa; allo stesso modo, colui che mette qualcosa a disposizione di qualcuno senza che questi se ne avveda non ha ancora offerto, ma piuttosto sta manifestando il suo intento di offrire: intento che si realizzerà solo nel momento in cui il destinatario ne avrà avuta nozione.
Di conseguenza, l'istigazione alla corruzione passiva si consuma quando (e dove) l'offerta o la promessa giungono a conoscenza del pubblico ufficiale destinatario (v. Manzini, V, 268; Pannain, I delitti, 150).
Non sembra dunque condivisibile la tesi, pur autorevolmente sostenuta (Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 249), secondo cui, in materia di istigazione alla corruzione passiva, «perché si abbia "offerta", non è necessario che l'azione corruttrice pervenga effettivamente a conoscenza del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico servizio». In un caso del genere, semmai, sussisterà un tentativo di istigazione alla corruzione passiva, che, come detto (supra, par. 1), è da ritenersi punibile.
La norma richiede che l'evento accettazione non si verifichi: non richiede, invece, che il pubblico agente destinatario rifiuti espressamente l'altrui iniziativa; né hanno rilievo i motivi per i quali il pubblico ufficiale non accetti di lasciarsi corrompere.
Equivale a non accettazione anche l'accettazione simulata (pubblico agente che finge di accettare solo per smascherare l'aspirante corruttore): anche se, in effetti, essendo punita già la sola offerta o promessa non accettate, non si vede cosa possa rendere necessario simulare una accettazione per cogliere in fallo il corruttore.
Non accettazione si ha, non solo quando il pubblico ufficiale non riceva l'utilità o non ne accetti la promessa, ma anche nel caso in cui la riceva, o ne accetti la promessa, senza cogliere il significato retributivo posto dal privato nella sua iniziativa.
Se il pubblico agente, invece, coglie il significato retributivo dell'iniziativa ma crede erroneamente che la retribuzione nel caso di specie sia dovuta o autorizzata, non si potrà dire che manchi l'accettazione del pubblico ufficiale, pur esulando una condotta illecita di corruzione passiva: il privato, dunque, risponderà in tal caso di corruzione attiva consumata.
L'iniziativa del corruttore è accettata anche nel caso in cui il pubblico ufficiale riceva l'utilità, o ne accetti la promessa, con la riserva mentale di non compiere l'atto che, a parole, si impegna a compiere.
Una questione interpretativa si pone in relazione al caso in cui, in seguito all'iniziativa del privato, si instauri una trattativa (ad es., sul prezzo della corruzione) che, per inconciliabilità delle rispettive posizioni, non giunge alla conclusione dell'accordo. Ci si chiede se in questo caso sia configurabile una istigazione del privato alla corruzione passiva (per la risposta positiva: Grosso, sub artt. 318-322, 221; Benussi, Trattato 3, 447).
In giurisprudenza, per la configurabilità, in tal caso, di una istigazione alla corruzione passiva, v. ad es. C., Sez. VI, 5.1.1998.
Negativamente risponde invece chi ritiene che l'avvio di trattative non possa ricondursi allo schema dell'istigazione, poiché avviare trattative sarebbe qualcosa di diverso rispetto a prendere un'iniziativa che non venga accettata. Inoltre, l'applicazione dell'art. 322, e quindi la qualificazione del fatto solo come istigazione del privato alla corruzione passiva, avrebbe l'inconveniente di lasciare impunito il pubblico ufficiale, che pure non si sia limitato a lasciare senza seguito l'altrui iniziativa (Fornasari, 230).
In realtà, bisogna distinguere. Può darsi che la trattativa sia il contenuto stesso dell'iniziativa del privato (iniziativa volta ad una trattativa che dia essa stessa contenuto all'accordo corruttivo): il privato ad es. non dice recisamente al pubblico ufficiale: «ti do la somma x, se accetti di compiere l'atto y», ma si limita ad iniziare una negoziazione: «quanto vuoi per compiere l'atto y?». In casi del genere, la trattativa che non vada in porto (ad es.: perché il pubblico ufficiale chiede troppo; o perché la comunicazione tra i due è interrotta dal pericolo di essere scoperti) non è riconducibile allo schema dell'istigazione (iniziativa del privato e non accettazione del pubblico ufficiale): troverà quindi applicazione l' art. 56 a carico di entrambi i soggetti allo stesso modo (che saranno responsabili di tentata corruzione: rispettivamente, attiva e passiva).
Diversamente, invece, nel caso in cui l'iniziativa del privato sia consistita nella proposta di un accordo corruttivo già sufficientemente definito, alla quale sia conseguita, anziché un rifiuto, l'intavolazione di una discussione sui contenuti dell'accordo. Qui, se la trattativa non va in porto, lo schema dell'istigazione sembra realizzarsi: il privato ha fatto una proposta, il pubblico ufficiale non l'ha accettata (irrilevanti i motivi della non accettazione: pubblico ufficiale fedele alla P.A. o pubblico ufficiale che ritiene troppo bassa l'offerta dell'aspirante corruttore sono allo stesso modo pubblici ufficiali che "non accettano"). L'aspirante corruttore sarà punibile ex art. 322 Rimane aperta la questione se il pubblico ufficiale sia punibile per tentata corruzione passiva (ossia, per aver tentato di accettare l'altrui iniziativa), in applicazione dell' art. 56.
C., S.U., ord., 27.6-23.10.2013, n. 43384 ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 322, 2° co. in riferimento all'art. 3 Cost. sotto il duplice profilo della disparità di trattamento di situazioni analoghe e di irragionevolezza, nella parte in cui per l'offerta o la promessa di denaro o altra utilità al consulente tecnico del pubblico ministero per il compimento di una falsa consulenza prevede una pena superiore a quella di cui all' art. 377, 1° co., in relazione all' art. 373, applicabile al perito nominato dal giudice penale, ovvero al consulente tecnico del giudice civile, ad esso equiparato (art. 64, 1° co., c.p.c.);
C. Cost. 10.6.2014, n. 163: la Corte Costituzionale ritiene la questione inammissibile perché a) non può essere condiviso l'assunto delle Sezioni Unite secondo cui, nel caso di specie, l'indagine tecnica affidata al consulente del P.M. - riferire se l'addestramento del copilota, morto con il pilota in un incidente aereo, potesse considerarsi idoneo - è «di tipo squisitamente valutativo»; b) le Sezioni Unite chiedono in sostanza che la subornazione del consulente del p.m. sia equiparata, quoad poenam, alla subornazione del perito, sul presupposto che si tratti di «situazioni del tutto analoghe»; tuttavia equiparare le due ipotesi significherebbe rievocare una impostazione processuale di tipo inquisitorio, per la quale il "sapere tecnico" acquisito dall'organo dell'accusa nel corso dell'attività di indagine varrebbe tanto quanto il "sapere tecnico" acquisito dal giudice in dibattimento.
4. Istigazione passiva alla corruzione attiva
A titolo di istigazione alla corruzione attiva, rispettivamente, per l'esercizio della funzione e corruzione propria i commi 3° e 4° dell'art. 322 puniscono invece la sollecitazione corruttiva del pubblico agente quando questa non sia accolta dal privato. Per l'applicabilità di queste norme occorre in particolare: a) che il pubblico agente abbia intrapreso un'iniziativa corruttiva; b) che il privato, pur avendone avuto coscienza, non l'abbia accettata; c) inoltre, è anche necessario che la sollecitazione del pubblico agente non abbia assunto la forma di una tentata concussione, poiché altrimenti si applicherebbe il combinato disposto degli artt. 56 e 317, poiché norma speciale e comunque più gravosa rispetto a quelle di cui all'art. 322, 3° e 4° co.
Sui rapporti tra istigazione alla corruzione attiva e tentata concussione, v. ad es., da ultimo, C., Sez. VI, 1.4.2011, n. 26266.
Di recente, si veda C., Sez. VI, 25.1.2013, n. 19190, secondo cui la condotta di sollecitazione, punita dall'art. 322, 4° co., si distingue sia da quella di costrizione - cui fa riferimento l' art. 317, nel testo come modificato dall'art. 1, 75° co., L. 6.11.2012, n. 190 - che da quella di induzione - che caratterizza la nuova ipotesi delittuosa dell' art. 319 quater, introdotta dalla medesima L. 6.11.2012, n. 190 - in quanto si qualifica come una richiesta formulata dal pubblico agente senza esercitare pressioni o suggestioni che tendano a piegare ovvero a persuadere, sia pure allusivamente, il soggetto privato, alla cui libertà di scelta viene prospettato, su basi paritarie, un semplice scambio di favori, connotato dall'assenza sia di ogni tipo di minaccia diretta o indiretta sia, soprattutto, di ogni ulteriore abuso della qualità o dei poteri. (Nella specie, la Corte ha ritenuto integrata l'ipotesi di cui all'art. 322, 4° co., in un caso in cui un consulente tecnico di ufficio in una causa civile per la determinazione dell'indennità di esproprio aveva contattato una parte processuale, prospettandole una supervalutazione del bene immobile come alternativa alla corretta valutazione, che avrebbe comunque effettuato, in cambio di una percentuale sulla differenza).
Sullo stesso tema, cfr. anche C., Sez. VI, 11.1.2013, n. 16154, secondo cui la sollecitazione del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio rivolta al privato a dare o promettere denaro o altra utilità, pure se espressa con la prospettazione di evitare un pregiudizio derivante dall'applicazione della legge, mediante un atto contrario ai doveri di ufficio integra, nel caso sia rifiutata, il delitto di istigazione alla corruzione punito dall'art. 322, o, se accolta, quello di corruzione punito dall' art. 319; la medesima sollecitazione integra, invece, il delitto induzione, punito dall' art. 319 quater, quando sia preceduta o accompagnata da uno o più atti che costituiscono estrinsecazione del concreto abuso della qualità o del potere dell'agente pubblico.
Quanto alle differenze tra tentativo di induzione indebita a dare o promettere utilità e istigazione alla corruzione attiva, la Suprema Corte ha affermato che quest'ultima fattispecie si inserisce sempre nell’ambito di un rapporto paritetico tra i soggetti coinvolti, mentre il tentativo di induzione indebita presuppone che il funzionario pubblico, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, ponga potenzialmente il suo interlocutore in uno stato di soggezione, avanzando una richiesta perentoria, ripetuta, più insistente e con più elevato grado di pressione psicologica rispetto alla mera sollecitazione, che si concretizza nella proposta di un semplice scambio di favori ( C., Sez. VI, 15.6-7.9.2023, n. 36974).
La struttura e i contenuti di una istigazione (passiva) alla corruzione attiva sono esattamente quelli di una corruzione attiva consumata ad iniziativa del pubblico ufficiale, salvo il fatto che alla condotta dell'aspirante corrotto non sia seguita l'accettazione del privato, né quindi la stipulazione del patto. Valgono, dunque, tutte le regole giuridiche e i principi interpretativi ricostruiti a suo tempo (v. sub artt. 318, 319, 320).
La condotta illecita, in particolare, è quella (già definita sub art. 318) che consiste nel farsi dare o farsi promettere denaro o altra utilità indebita come retribuzione per un atto conforme ai doveri d'ufficio o contrario a questi. La particolarità risiede nel fatto che, in tal caso, il pubblico ufficiale tenta di farsi dare o di farsi promettere l'utilità, compiendo per intero la sua sollecitazione, ma non ci riesce. Occorre dunque che l'iniziativa dell'aspirante corrotto giunga a conoscenza del privato destinatario, e che questi, per un qualsiasi motivo, non la accetti. Non occorre, invece, un rifiuto espresso.
L'accettazione simulata equivale a non accettazione. L'evento dell'iniziativa di corruzione passiva, inoltre, consiste nel fatto che il privato accetti di retribuire il pubblico ufficiale: l'evento dunque non potrà dirsi realizzato quando il privato accetti di dare o promettere, senza cogliere però che il pubblico ufficiale ha chiesto l'utilità come retribuzione per un atto d'ufficio.
L'iniziativa, invece, è accettata, e quindi si consuma la corruzione passiva, quando il privato accetti di retribuire il pubblico ufficiale, erroneamente credendo, però, che la retribuzione richiesta sia dovuta, o comunque autorizzata.
Una questione interpretativa particolare riguarda la punibilità, ai sensi dell'art. 322, delle istigazioni alla corruzione attiva susseguente.
Mentre infatti i primi due commi dell'art. 322, nell'incriminare l'istigazione attiva, descrivono il fatto come l'offerta o la promessa di una utilità indebita ad un pubblico agente «per indurlo a compiere» un atto del suo ufficio od un atto contrario ai doveri del suo ufficio, gli altri due, nell'incriminare l'istigazione passiva, descrivono il fatto come la sollecitazione, da parte del pubblico agente, di una offerta o promessa di utilità «per le finalità indicate» dagli artt. 318 e 319.
Ciò ha indotto una parte della dottrina a ritenere che, mentre l'istigazione attiva avrebbe ad oggetto le sole ipotesi di corruzione antecedente, l'istigazione passiva sarebbe punita sia nella forma antecedente che in quella susseguente (Pagliaro, Parodi Giusino, PS, I, 254, nt. 194; Spena, Il «turpe mercato». Teoria e riforma dei delitti di corruzione pubblica, Milano, 2003, 274. Contra ad es. Grosso, sub artt. 318-322, 218).
Si è però obiettato che a quest'interpretazione si opporrebbero esigenze di simmetria con i primi due commi dell'art. 322 (Seminara, 787). Si è inoltre affermato (Comm. Romano, PS, I, 229; Seminara, 787) che l'uso del termine "finalità", nei due commi finali dell'art. 322, farebbe esclusivo riferimento al futuro, e quindi ad un atto ancora da compiere al momento della corruzione; e poi «una differenza di trattamento in peius così notevole per il p.u. o i.p.s. (ovvero l'estensione della sollecitazione anche alle forme susseguenti) darebbe origine a seri problemi di legittimità costituzionale, a fronte del pressoché totalmente identico trattamento tra corruttore e corrotto nelle corruzioni consumate» (Comm. Romano, PS, I, 229).
Quanto al primo argomento, si può ribattere che non esiste alcuna esigenza di simmetria nel trattamento sanzionatorio del corrotto e del corruttore: anzi una differenziazione nella disciplina della corruzione attiva susseguente e della corruzione passiva susseguente sembra finanche imposta, almeno de iure condendo, da ragioni di offensività, posto che la prima, a differenza della seconda, è assolutamente priva di ogni contenuto d'illecito (v. sub art. 321, par. 1).
Va da sé, poi, che questa stessa circostanza vale a ridimensionare anche la terza obiezione.
Quanto al significato da attribuire al concetto di "finalità", nulla esclude che esso, in realtà (non a caso utilizzato al plurale) si riferisca semplicemente a quell'intenzione che deve sempre connotare la condotta del soggetto agente per essere tipica ai sensi degli artt. 318 e 319, e il cui oggetto consiste nello scambio di utilità a retribuzione di un atto d'ufficio (avvenuto o a venire): le finalità di cui all'art. 322, 3° e 4° co., in quest'ottica, non indicherebbero in definitiva che il dolo (e quindi il significato delle condotte) di corruzione passiva, ossia - per l'appunto - la finalità del pubblico ufficiale, che non è mai quella di compiere l'atto per cui egli viene retribuito, ma piuttosto quella di farsi retribuire (v. sub art. 318).
Ciò nondimeno, bisogna riconoscere che la tesi per cui l'art. 322 si riferirebbe anche ad istigazioni alla corruzione attiva susseguente presenta alcuni problemi. Non si può fare a meno di rilevare, in primo luogo, che, salvo il caso della corruzione per l'esercizio della funzione susseguente, la scelta del legislatore codicistico, per quanto irrazionale e criticabile, è quella di punire il corruttore esattamente come e negli stessi casi del corrotto: data questa opzione politico-criminale, parrebbe allora difficile credere che l'intenzione del legislatore del 1990 sia stata quella di introdurre una (a lui, tutto sommato, ignota) differenziazione. (In questo senso, allora, come indici per una lettura delle intenzioni del legislatore, possono assumere valore quelle "ragioni di simmetria" indicate più sopra.)
Ma soprattutto, esiste un argomento letterale a favore dell'idea che l'art. 322 non tipizzi l'istigazione alla corruzione attiva susseguente: il 3° co. dell'articolo, infatti, rinvia al 1° co. dello stesso, e questo, a sua volta, rinvia espressamente al solo art. 318, 1° co., che incrimina la corruzione per l'esercizio della funzione antecedente. Questo lascerebbe supporre che, almeno per quel che riguarda l'istigazione passiva alla corruzione attiva per l'esercizio della funzione, il legislatore si sia voluto limitare a punire la sola forma antecedente. Ma poiché, d'altra parte, la condotta di istigazione alla corruzione propria è descritta, dall'art. 322, 4° co. in maniera esattamente identica a quella di istigazione alla corruzione per l'esercizio della funzione, sembrerebbe doversi concludere nel senso che, se si conviene che l'una debba riferirsi alle sole ipotesi di istigazione alla corruzione antecedente, la stessa interpretazione debba estendersi anche all'altra.
In ogni caso, non bisogna credere che un tentativo-iniziativa di corruzione passiva susseguente (ma lo stesso vale per la corruzione attiva), non rientrando nell'art. 322, rimanga impunito: tutti i tentativi di corruzione non coperti dalla norma sull'istigazione sono infatti punibili in forza di una diretta applicazione dell' art. 56 (v. supra, par. 1).
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Art. 322 bis Peculato, indebita destinazione di denaro o cose mobili, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri delle Corti internazionali o degli organi delle Comunità europee o di assemblee parlamentari internazionali o di organizzazioni internazionali e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri
Codice penale, approvato con Regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398
Pubblicato nella G.U. 26-10-1930, n. 251, suppl. Straord
Art. 322 bis Peculato, indebita destinazione di denaro o cose mobili, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri delle Corti internazionali o degli organi delle Comunità europee o di assemblee parlamentari internazionali o di organizzazioni internazionali e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri 128
In vigore dal 25 agosto 2024
Le disposizioni degli articoli 314, 314-bis, 316, da 317 a 320 e 322, terzo e quarto comma, si applicano anche9:
1) ai membri della Commissione delle Comunità europee, del Parlamento europeo, della Corte di Giustizia e della Corte dei conti delle Comunità europee;
2) ai funzionari e agli agenti assunti per contratto a norma dello statuto dei funzionari delle Comunità europee o del regime applicabile agli agenti delle Comunità europee;
3) alle persone comandate dagli Stati membri o da qualsiasi ente pubblico o privato presso le Comunità europee, che esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti delle Comunità europee;
4) ai membri e agli addetti a enti costituiti sulla base dei Trattati che istituiscono le Comunità europee;
5) a coloro che, nell'ambito di altri Stati membri dell'Unione europea, svolgono funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio;
5-bis) ai giudici, al procuratore, ai procuratori aggiunti, ai funzionari e agli agenti della Corte penale internazionale, alle persone comandate dagli Stati parte del Trattato istitutivo della Corte penale internazionale le quali esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti della Corte stessa, ai membri ed agli addetti a enti costituiti sulla base del Trattato istitutivo della Corte penale internazionale 3;
5-ter) alle persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di organizzazioni pubbliche internazionali 4;
5-quater) ai membri delle assemblee parlamentari internazionali o di un'organizzazione internazionale o sovranazionale e ai giudici e funzionari delle corti internazionali 4;
5-quinquies) alle persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di Stati non appartenenti all'Unione europea, quando il fatto offende gli interessi finanziari dell'Unione7.
Le disposizioni degli articoli 319-quater, secondo comma, 321 e 322, primo e secondo comma, si applicano anche se il denaro o altra utilità è dato, offerto o promesso 5:
1) alle persone indicate nel primo comma del presente articolo;
2) a persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali 6.
Le persone indicate nel primo comma sono assimilate ai pubblici ufficiali, qualora esercitino funzioni corrispondenti, e agli incaricati di un pubblico servizio negli altri casi .
1 Rubrica modificata dall’art. 1, comma 75, lett. n), n. 2), L. 6 novembre 2012, n. 190 e dall’art. 10, comma 1, lett. b), L. 20 dicembre 2012, n. 237. Successivamente, la presente rubrica è stata sostituita dall’art. 1, comma 1, lett. o), n. 1), L. 9 gennaio 2019, n. 3, a decorrere dal 31 gennaio 2019. Successivamente ancora, la presente rubrica è stata modificata dall’art. 1, comma 1, lett. a), D.Lgs. 4 ottobre 2022, n. 156, a decorrere dal 6 novembre 2022, dall’art. 9, comma 2, D.L. 4 luglio 2024, n. 92, convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 2024, n. 112, a decorrere dal 10 agosto 2024, e dall’art. 1, comma 1, lett. a), n. 2), L. 9 agosto 2024, n. 114, a decorrere dal 25 agosto 2024.
2 Articolo aggiunto dall'art. 3, L. 29 settembre 2000, n. 300. Vedi, anche, l'art. 12-sexies, D.L. 8 giugno 1992, n. 306, convertito in legge, con modificazioni, con L. 7 agosto 1992, n. 356.
3 Numero aggiunto dall’art. 10, comma 1, lett. a), L. 20 dicembre 2012, n. 237.
4 Numero aggiunto dall’art. 1, comma 1, lett. o), n. 2), L. 9 gennaio 2019, n. 3, a decorrere dal 31 gennaio 2019.
5 Alinea così modificato dall’art. 1, comma 75, lett. n), n. 1), L. 6 novembre 2012, n. 190.
6 Numero così modificato dall'art. 3, comma 1, L. 3 agosto 2009, n. 116 e, successivamente, dall’art. 1, comma 1, lett. o), n. 3), L. 9 gennaio 2019, n. 3, a decorrere dal 31 gennaio 2019.
7 Numero aggiunto dall’art. 1, comma 1, lett. d), D.Lgs. 14 luglio 2020, n. 75, a decorrere dal 30 luglio 2020.
8Le pene stabilite per i delitti previsti in questo articolo sono aumentate da un terzo alla metà se il fatto è commesso da persona sottoposta con provvedimento definitivo ad una misura di prevenzione personale durante il periodo previsto di applicazione e sino a tre anni dal momento in cui ne è cessata l'esecuzione ai sensi di quanto disposto dall'art. 71, comma 1, D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159.
9 Alinea così modificato dall’art. 1, comma 1, lett. b), D.Lgs. 4 ottobre 2022, n. 156, a decorrere dal 6 novembre 2022, e, a decorrere dal 5 luglio 2024, dall’art. 9, comma 2, D.L. 4 luglio 2024, n. 92, convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 2024, n. 112. Successivamente, il presente alinea è stato così modificato dall’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1), L. 9 agosto 2024, n. 114, a decorrere dal 25 agosto 2024.
1. Premessa. Effetti del D.Lgs. 10.10.2022, n. 150 (attuazione della riforma Cartabia) sui delitti contro la P.A.
Per quanto non vi siano dati testuali in tal senso, si è tradizionalmente ritenuto che la P.A. complessivamente tutelata mediante le norme incriminatrici contenute nel Titolo II del Libro secondo del codice penale sia da intendersi come P.A. nazionale, e che, correlativamente, anche quelli descritti agli artt. 357 e 358 quali possibili soggetti dei reati ivi previsti debbano intendersi come pubblici agenti (pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio) nazionali, esercenti, cioè, funzioni riconducibili alla P.A. interna.
L'art. 322 bis, introdotto con la L. 29.9.2000, n. 300, interviene sul punto, facendo sì che, rispetto a talune tipologie di reati, il novero dei pubblici agenti si estenda a ricomprendere (detto per ora genericamente) pubblici agenti stranieri, comunitari e internazionali. Il legislatore ha inteso in tal modo adempiere ad una serie di obblighi di incriminazione assunti dal nostro Paese con la stipula di alcune convenzioni internazionali [Convenzione di Bruxelles 26.7.1995 sulla protezione degli interessi finanziari della CE (cosiddetta Convenzione PIF), e relativi protocolli; Convenzione di Bruxelles 26.5.1997 sulla lotta contro la corruzione in ambito europeo-comunitario; Convezione OCSE di Parigi 17.12.1997 sulla corruzione di pubblici agenti stranieri in operazioni economiche internazionali]. (Sul punto, v. in particolare: Acquaroli, La legge n. 300/2000: prove generali del "diritto penale europeo"?, in CD, 2000, 377; Manacorda, Commento alla l. 29 settembre 2000, n. 300, in DPP, 2001, 415; Pelissero, Commento alla l. 29 settembre 2001, n. 300, in LP, 2001, 991; Seminara, sub art. 322 bis, in Comm. Crespi, Forti, Zuccalà, 789. Sui contenuti e la portata delle convenzioni ricordate, v. poi diffusamente Manacorda, La corruzione internazionale del pubblico agente. Linee di un'indagine penalistica, Napoli, 1999).
Con la L. 6.11.2012, n. 190, l'Italia ha dato ulteriormente seguito agli impegni internazionali assunti con la "Convenzione penale sulla corruzione", fatta a Strasburgo il 27.1.1999, già ratificata con L. 28.6.2012, n. 110 e con la Convenzione la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31.10.2003 con risoluzione n. 58/4 (Convenzione di Merida), già ratificata con L. 3.8.2009, n. 116.
Le modifiche apportate dall'art. 1, 75° co., lett. n, L. 6.11.2012, n. 190 all'articolo in commento adeguano le disposizioni ivi contenute alla riforma della concussione e, in particolare, all'introduzione del nuovo delitto di indebita induzione a dare o promettere utilità.
Nel 2019 il legislatore è nuovamente intervenuto sull'art. 322 bis, con la L. 9.1.2019, n. 3, recante "Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonché in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici", in vigore dal 31.1.2019.
La novella ha modificato la rubrica dell'articolo, ha ampliato l'elenco dei soggetti previsti dall'art. 322 bis, 1° co., e ha eliminato la previsione del dolo specifico nei casi di cui all'art. 322 bis, 2° co., n. 2. Si vedano anche le correlate modifiche apportate dalla stessa L. 9.1.2019, n. 3 agli artt. 9 e 10 (al cui commento si rinvia), di cui si dirà in chiusura.
Rispetto alle modifiche introdotte dalla L. 9.1.2019, n. 3 in materia di esecuzione della pena, si segnala che la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 1, 6° co., lett. b , L. 9.1.2019, n. 3 in quanto interpretato nel senso che le modificazioni introdotte all'art. 4 bis , 1° co., L. 26.7.1975, n. 354 si applichino anche ai condannati che abbiano commesso il fatto anteriormente all'entrata in vigore della L. 9.1.2019, n. 3, in riferimento alla disciplina delle misure alternative alla detenzione previste dal Titolo I, Capo VI, della L. 26.7.1975, n. 354, della liberazione condizionale prevista dagli artt. 176 e 177 e del divieto di sospensione dell'ordine di esecuzione previsto dall'art. 656, 9° co., lett. a, c.p.p. ( C. Cost., 12.2-26.2.2020, n. 32).
La stessa sentenza ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, 6° co., lett. b , L. 9.1.2019, n. 3, nella parte in cui non prevede che il beneficio del permesso premio possa essere concesso ai condannati che, prima dell'entrata in vigore della medesima legge, abbiano già raggiunto, in concreto, un grado di rieducazione adeguato alla concessione del beneficio stesso ( C. Cost., 12.2-26.2.2020, n. 32).
La fattispecie in commento, all’esito della riforma Cartabia, rientra tra le ipotesi in cui è precluso il giudizio sulla particolare tenuità del fatto. Infatti, l’art. 1, 1° co., lett. c, D.Lgs. 10.10.2022, n. 150, di attuazione della legge-delega 27.9.2021, n. 134 (c.d. riforma Cartabia), intervenendo in modifica dell’ art. 131 bis , ove è prevista la disciplina dell’esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto, esplica i suoi effetti anche nei giudizi di responsabilità per corruzione. Infatti, il testo dell’ art. 131 bis , 3° co., n. 3, prevede, per quanto concerne i delitti contro la P.A., che l’offesa non possa ritenersi di particolare tenuità «per i delitti, consumati o tentati, previsti dagli artt. 314, 1° co., 317, 318, 319, 319 bis , 319 ter , 319 quater , 1° co., 320, 321, 322, 322 bis».
La novella è entrata in vigore della il 30.12.2022.
Da ultimo si segnala che, l’art. 9, 2° co., d.l. 04/07/2024, n. 92, conv. con modif. dalla l. 08/08/2024, n. 112, Misure urgenti in materia penitenziaria, di giustizia civile, penale e di personale del Ministero della giustizia» ha inserito nell’art. 322-bis, 1° co., il nuovo delitto di indebita destinazione di denaro o cose mobili, oggi previsto dall’ art. 314-bis. Il richiamo della fattispecie è anche presente nella rubrica.
L’art. 1, 1° co., lett. a), l. 09/08/2024, n. 114, stante l’abrogazione dell’abuso d’ufficio, ha espunto l’ art. 323 dall’art. 322-bis, 1° co. Contestuale l’adeguamento della rubrica.
2. L'art. 322 bis, 1° comma
Preso atto delle modifiche operate nell’estate 2024, sopra richiamate, si deve osservare che, pur non essendo stata modificata, con la L. 6.11.2012. n, 190, la lettera dell'art. 322 bis, 1° co., vista la modalità di elencazione utilizzata dal legislatore («[...] da 317 a 320 [...]») deve ritenersi compreso nell’elenco del primo comma dell’articolo in commento, oltre a quelli fino ad allora già previsti, anche il delitto di cui all' art. 319 quater, 1° co.; pertanto l'art. 322 bis, 1° co. dispone, oggi, dopo le modifiche del 2024, che il peculato ordinario e il peculato d'uso ( art. 314), l’indebita destinazione di denaro o cose mobili ( art. 314-bis), il peculato mediante profitto dell'errore altrui ( art. 316), la concussione ( art. 317), l'induzione indebita a dare o promettere utilità ( art. 319 quater, 1° co.) e le varie forme di corruzione passiva ( artt. 318- 320) e istigazione passiva alla corruzione attiva ( art. 322, 3° e 4° co.), siano puniti anche quando a realizzarne la condotta siano determinate figure di pubblico agente comunitario o straniero.
La disposizione elenca, in particolare, dopo la modifica apportata dall'art. 10, 1° co., lett. a, L. 20.12.2012, n. 237, sei categorie di soggetti, cui si sono aggiunte quelle introdotte dall'art. 1, 1° co., lett. o, n. 2, L. 9.1.2019, n. 3.
Le prime quattro (indicate dall'art. 322 bis, 1° co., nn. 1, 2, 3 e 4) rappresentano altrettante categorie di pubblici agenti comunitari. Tali sono, innanzitutto, i membri delle istituzioni comunitarie (esclusi Consiglio e COREPER): e quindi i commissari europei, i parlamentari europei, i membri della Corte di Giustizia CE e quelli della Corte dei conti CE (art. 322 bis, 1° co., n. 1).
Oltre a questi, l'art. 322 bis, 1° co., elenca ulteriori categorie di pubblici agenti comunitari, sostanzialmente ricostruite sulle varie figure di "funzionari comunitari" individuate all'art. 1, n. 1, lett. b, I Protocollo alla Convenzione PIF (Dublino 27.9.1996) e all'art. 1, n. 1, lett. b, Conv. Bruxelles 26.5.1997.
In primo luogo, i funzionari e gli agenti «assunti per contratto a norma dello statuto dei funzionari CE o del regime applicabile agli agenti CE» (art. 322 bis, 1° co., n. 2). [Lo statuto dei funzionari CE e il regime applicabile agli agenti CE sono definiti dal Regolamento (CEE) n. 259/68 del Consiglio (in GUCE n. L056 del 4.3.1968).] (Per ulteriori precisazioni, v. Pelissero, 1003; Seminara, 790).
Funzionari comunitari, e quindi possibili soggetti di uno dei reati indicati all'art. 322 bis, sono anche le persone comandate dagli Stati o da qualsiasi ente pubblico o privato presso le CE, che esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti CE. Come è stato giustamente evidenziato, la necessità che si tratti di persone formalmente "comandate" da uno Stato o da un qualche ente presso la CE, esclude che possa assumere rilievo, ai fini dell'applicabilità dell'art. 322 bis, «l'esercizio di fatto di funzioni comunitarie in assenza di un rapporto organico con le istituzioni comunitarie o di missione da parte di uno Stato membro o di un qualsiasi ente pubblico o privato» (Pelissero, 1003).
Funzionari comunitari, infine, sono anche i membri di, e gli addetti a, enti costituiti sulla base dei Trattati istitutivi delle CE, vale a dire il personale di tutta una serie di organi comunitari diversi dalle istituzioni comunitarie propriamente dette: ad es. Banca centrale europea, Banca europea per gli investimenti, Fondo europeo per gli investimenti, Agenzia europea di cooperazione, Istituto monetario europeo, e così via (per un'elencazione degli enti interessati, esistenti alla data di pubblicazione - in GUCE n. C011 del 15.1.1998 - della Relazione esplicativa della Protocollo di Dublino, v. l'art. 1, 3° co., di detta Relazione).
L'art. 322 bis, 1° co., n. 5, prevede poi che dei reati ivi indicati possano rispondere anche «coloro che, nell'ambito di altri Stati membri dell'Unione europea, svolgono funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio». È, questa, una categoria soggettiva in espansione, in parallelo con l'allargamento, in parte già avvenuto, del novero degli Stati membri dell'UE.
L'art. 10, 1° co., lett. a, L. 20.12.2012, n. 237, che detta "Norme per l'adeguamento alle disposizioni dello statuto istitutivo della Corte penale internazionale", ha aggiunto all'art. 322 bis, 1° co., il n. 5 bis, prevedendo che le disposizioni incriminatrici elencate si applichino anche ai giudici, al procuratore, ai procuratori aggiunti, ai funzionari e agli agenti della Corte penale internazionale, alle persone comandate dagli Stati parte del Trattato istitutivo della Corte penale internazionale le quali esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti della Corte stessa, ai membri ed agli addetti a enti costituiti sulla base del Trattato istitutivo della Corte penale internazionale.
(Da notare che, mentre nei primi quattro casi, l'individuazione della qualità di pubblico agente rilevante ai sensi dell'art. 322 bis è affidata a "criteri soggettivi", basati cioè sull'esistenza di un rapporto di dipendenza della persona da un certo tipo di ente, nel caso di cui al n. 5 l'individuazione è invece affidata a un "criterio oggettivo", consistente, cioè, nell'esercizio di un certo tipo di funzioni. Su questo punto, peraltro, la definizione prescelta si differenzia alquanto rispetto a quella ricavabile dall'art. 1, n. 1, lett. c, Protocollo di Dublino, a tenore del quale il funzionario nazionale andrebbe individuato in base ai criteri adottati «nel diritto nazionale dello Stato membro in cui la persona in questione riveste detta qualifica ai fini dell'applicazione del diritto penale di tale Stato membro»: con la precisazione, però, che «nel caso di procedimenti giudiziari che coinvolgono un funzionario di uno Stato membro avviati da un altro Stato membro, quest'ultimo ha l'obbligo di applicare la definizione di "funzionario nazionale" soltanto nella misura in cui tale definizione è compatibile con il suo diritto interno». Detto altrimenti: il Protocollo avrebbe imposto al nostro Paese di considerare pubblico agente estero, il soggetto che fosse qualificabile come tale in base al diritto dello Stato estero di riferimento, salvo che tale qualificazione fosse incompatibile con un qualche aspetto del diritto italiano. Il nostro legislatore ha scelto, invece, di uniformare i criteri in forza dei quali riconoscere la qualifica di pubblico agente di uno Stato estero facente parte dell'UE a quelli richiesti, agli artt. 357 e 358, per riconoscere, ai sensi del diritto penale italiano, la qualifica di pubblico ufficiale o incaricato di un pubblico servizio).
All'elenco "aggiornato" nel 2012, con la legge anticorruzione del 2019 sono stati aggiunti, all'art. 322 bis, 1° co., i seguenti soggetti:
- le persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di organizzazioni pubbliche internazionali (art. 322 bis, 1° co., n. 5-ter);
- i membri delle assemblee parlamentari internazionali o di un'organizzazione internazionale o sovranazionale e ai giudici e funzionari delle corti internazionali (art. 322 bis, 1° co., n. 5-quater).
Infine, l'art. 1, 1° co., lett. d, D.Lgs. 14.7.2020, n. 75, di attuazione della Dir. 5.7.2017, n. 2017/1371/UE, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale, ha esteso il novero dei soggetti attivi alle persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di Stati non appartenenti all'Unione europea, quando il fatto offende gli interessi finanziari dell'Unione. Ne risulta rafforzata la tutela di beni di rilevanza unitaria, anche quando il soggetto attivo sia estraneo ad uno Stato membro.
In ogni caso, spetta al giudice del processo per l'imputazione di corruzione di un funzionario di uno Stato estero individuare, anche d'ufficio, le norme di diritto straniero utili al fine di stabilire se il funzionario corrotto svolga funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali o degli incaricati di pubblico servizio: C., Sez. VI, 5.11.2009, n. 49532 (in motivazione la Corte ha precisato che il principio discende dall'art. 14, L. 31.5.1995, n. 218, il quale, in tema di accertamento della legge straniera, pone un principio generale dell'ordinamento, rilevante anche nel procedimento penale in ogni caso in cui l'applicazione della legge penale nazionale presupponga l'accertamento di un dato normativo straniero). Nello stesso senso più di recente v. C., Sez. VI, 22.10.2015, n. 45935.
Di recente, la Corte di cassazione ha ritenuto che, anche in seguito alla modificata operata con la L. 9.1.2019, n. 3, gli atti corruttivi del componente dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa sono qualificabili ai sensi dell' art. 318 e dell'art. 322 bis, perché il soggetto attivo non è titolare di un autonomo e distinto mandato parlamentare, tanto da farne un agente pubblico straniero, ma svolge il suo incarico all'interno di quel consesso internazionale in rappresentanza del Parlamento del suo Stato membro ( C., Sez. VI, 24.5-28.6.2023, n. 28227).
Con l'estensione della soggettività attiva dei reati che vi sono elencati, l'art. 322 bis, 1° co., determina, per via mediata, anche una estensione dell'ambito applicativo delle fattispecie incriminatrici in relazione alle quali l'ampliamento è fatto valere. Il risultato è che ciascuna delle fattispecie richiamate all'art. 322 bis, 1° co., se direttamente incrimina condotte realizzate da parte di pubblici agenti nazionali e che aggrediscono la P.A. nazionale, d'altro lato, specchiandosi nell'art. 322 bis, finisce per moltiplicarsi in altrettante figure di reato quante sono le P.A. che in esso vengono assunte come potenziali soggetti passivi: ossia, la P.A. europeo-comunitaria, e la P.A. di Stati esteri facenti parte dell'UE. Così, ad es., ad un peculato "nazionale", direttamente incriminato dall' art. 314, l'art. 322 bis ha finito per aggiungere un peculato "comunitario" (commesso, cioè, da uno dei pubblici agenti comunitari individuati dall'art. 322 bis, 1° co., nn. 1-4) e un peculato del pubblico agente di Stato estero facente parte dell'UE.
Si tratta di altrettante figure autonome di reato, che, mantenendo invariata la struttura del fatto, divergono, dai corrispettivi "nazionali", non solo per il soggetto attivo, ma anche per il soggetto passivo e quindi per l'oggettività giuridica.
Alla luce delle ultime modifiche, appare evidente che l'attuale art. 322 bis, 1° co., non possa più considerarsi norma a protezione degli interessi dell'Unione europea, contemplando espressamente le varie categorie di soggetti di cui al n. 5-bis (già introdotto nel 2012) ed ora, dopo la modifica del 2019, i soggetti dei nn. 5-ter e 5-quater.
3. L'art. 322 bis, 2° comma
A tenore dell'art. 322 bis, 2° co., commette induzione indebita a dare o promettere utilità ( art. 319 quater), corruzione attiva ( art. 321), o istigazione attiva alla corruzione passiva ( art. 322, 1° e 2° co.), anche il privato che corrompe, o tenta di corrompere: 1) uno dei soggetti (pubblici agenti comunitari o stranieri) indicati al 1° co.; 2) un soggetto che eserciti «funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali».
L'art. 1, 1° co., lett. o, n. 3 ha eliminato la previsione del dolo specifico nelle ipotesi di cui all'art. 322 bis, 2° co., n. 2, espungendo la formulazione, vigente fino al 31.1.2019 «qualora il fatto sia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali».
Infatti, sotto la norma vigente prima della riforma del 2019, la Cassazione aveva ritenuto che «la corruzione di funzionari di uno Stato estero assume rilevanza penale solo in relazione alle condotte poste in essere dal corruttore dopo l'introduzione dell'art. 322 bis e sorrette dal dolo specifico di procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali» ( C., Sez. VI, 5.11.2009, n. 49532).
L'eliminazione della previsione del dolo specifico ha comportato un ampliamento della portata della norma incriminatrice ed ha altresì avuto un effetto di chiarificazione applicativa. Ciò perché l'inciso, ora eliminato e ricavato essenzialmente dalla Convenzione OCSE, non era del tutto chiaro. L'interpretazione più ragionevole sembrava quella per cui per «indebito vantaggio» dovesse intendersi quello direttamente derivante dalla corruzione, e quindi dal compimento dell'atto oggetto di corruzione. Questa soluzione consentiva peraltro di limitare la portata del richiamo contenuto all'art. 322 bis, 2° co., n. 2, ai soli casi: a) di corruzione antecedente, non potendo l'indebito vantaggio consistere nella mera captatio benevolentiae del funzionario straniero o internazionale, anche qualora questa costituisca l'intimo fine dell'autore di una corruzione susseguente; b) di corruzione propria, non potendo dirsi indebito il vantaggio direttamente consistente nel compimento di un atto dovuto, o comunque lecito.
4. L'art. 322 bis, 3° comma
Gli artt. 314, 316, 317 e 322, 3° e 4° co. non distinguono quoad poenam il trattamento riservato all'incaricato di un pubblico servizio rispetto a quello riservato al pubblico ufficiale: per entrambi è prevista la stessa forbice edittale. Non così nel caso della corruzione: corruzione passiva e corruzione attiva dell'incaricato di un pubblico servizio ( artt. 320, e 321 in relazione al 320) sono punite meno gravemente di quelle che vedano coinvolto (quale corrotto) un pubblico ufficiale. In relazione a questi casi, si pone dunque la necessità di stabilire se i pubblici agenti comunitari, stranieri o internazionali individuati all'art. 322 bis siano da considerarsi come pubblici ufficiali o come incaricati di un pubblico servizio.
Il 3° co. dell'articolo risolve la questione stabilendo che «le persone indicate nel 1° co. sono assimilate ai pubblici ufficiali, qualora esercitino funzioni corrispondenti, e agli incaricati di un pubblico servizio negli altri casi».
La norma non chiarisce, però, se lo stesso criterio sia da estendere anche alle persone indicate all'art. 322 bis, 2° co., n. 2. Essa, anzi, sembrerebbe escluderlo, riferendosi espressamente alle sole «persone indicate nel 1° co.»: tale limitazione, tuttavia, è verosimilmente dovuta ad una dimenticanza del legislatore, che non ha considerato il fatto che la distinzione del trattamento sanzionatorio del pubblico ufficiale e dell'incaricato di un pubblico servizio è rilevante anche rispetto ai reati di corruzione attiva (grazie al richiamo all' art. 320, contenuto nell' art. 321). Poiché, d'altra parte, non si vede quale altro criterio potrebbe applicarsi, né si vede perché dovrebbe applicarsi un diverso criterio discretivo, è da ritenere che, in via analogica, valga, anche per questi casi, il principio sancito al 3° co.
5. Giurisdizione italiana
Il pubblico agente, rientrante in una delle categorie indicate nell'art. 322 bis, 1° co., nn. 1-5-quater, che sia cittadino italiano e che commetta in territorio estero uno dei reati ivi previsti ( 314, 316, da 317 a 320, 322, 3° e 4° co.), trattandosi di delitti commessi «a danno delle Comunità europee» o di uno Stato estero, sarà punito in base al diritto italiano, purché vi sia stata richiesta del Ministro della giustizia, e «sempre che l'estradizione di lui non sia stata conceduta, ovvero non sia stata accettata dal Governo dello Stato in cui egli ha commesso il delitto» (così l' art. 9, 3° co., come modificato dalla L. 29.9.2000, n. 300).
Lo stesso anche nel caso del cittadino italiano che commetta in territorio estero la corruzione attiva, l'induzione indebita passiva o l'istigazione alla corruzione passiva, di uno di quegli stessi pubblici agenti, o di un pubblico agente di altro Stato estero. Rimane invece scoperto dalla previsione dell' art. 9 il caso di corruzione attiva, o istigazione alla corruzione passiva, del funzionario di organizzazioni pubbliche internazionali: qui, infatti, i reati non possono dirsi commessi «a danno delle Comunità europee, di uno Stato estero o di uno straniero».
Si osservi, infine, che la L. 9.1.2019, n. 3 ha inserito all' art. 9 , dopo il 3° co., un 4° co., che stabilisce che «nei casi preveduti dalle disposizioni precedenti, la richiesta del Ministro della giustizia o l'istanza o la querela della persona offesa non sono necessari per i delitti previsti dagli articoli 320 , 321 e 346 bis».
Quando i reati di cui all'art. 322 bis siano commessi all'estero da uno straniero, il loro autore è punito secondo il diritto italiano, a condizione che vi sia una richiesta del Ministro della giustizia, e sempre che egli: «1) si trovi nel territorio italiano; 2) si tratti di delitto per il quale è stabilita la pena della reclusione non inferiore nel minimo a tre anni»; «3) sempre che l'estradizione di lui non sia stata conceduta, ovvero non sia stata accettata dal Governo dello Stato in cui egli ha commesso il delitto, o da quello dello Stato a cui egli appartiene» ( art. 10, 2° co., come modificato dalla L. 29.9.2000, n. 300). Anche rispetto a questa ipotesi, peraltro, rimane scoperto il caso di corruzione attiva, o istigazione alla corruzione passiva, del funzionario di organizzazioni pubbliche internazionali.
L' art. 10, come modificato dalla L. 9.1.2019, n. 3, prevede (con vigenza dal 31.1.2019), all'attuale 3° co., che «la richiesta del Ministro della giustizia o l'istanza o la querela della persona offesa non sono necessarie per i delitti previsti dagli articoli 317, 318, 319, 319-bis, 319-ter, 319-quater, 320, 321, 322 e 322-bis».
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