25.11.2008 free

L'ACCORDO REGIONALE PER MEDICINA GENERALE EMILIA ROMAGNA E' ILLEGITTIMO - PRIMA PRONUNCIA DEFINITIVA

Dopo oltre un anno di querelle giudiziarie arriva il primo pronunciamento definitivo sull'innalzamento del rapporto ottimale medico / assistibili da 1/1000 a 1/1300.

Come noto, con DGR 9 ottobre 2006 n. 1398 la Regione Emilia Romagna, seguendo la scia di numerose altre Regioni, in sede di approvazione dell'Accordo integrativo con le Associazioni Sindacali maggiormente rappresentative, aveva innalzato tout court il tetto del rapporto ottimale medico / assistibili portandolo da 1/1000, come previsto nell'Accordo Collettivo Nazionale, a 1/1300.

La delibera era stata immediatamente impugnata da più parti.

Un primo ricorso era stato proposto, avanti il TAR Emilia Romagna, dai medici inclusi nella graduatoria regionale per la Medicina Generale, che vedevano in tal modo sfumare verso tempi remoti la possibilità di diventare titolari di  zona carente per mancanza di assistibili.

Non solo.

Erano insorti anche alcuni medici di medicina generale, già titolari di convenzione, che si erano per scelta personale “autolimitati”, ossia avevano optato per un numero più basso di pazienti,

A tali medici, infatti, le Aziende Sanitarie Locali avevano imposto di accettare un tetto più alto di pazienti, tetto che comunque sarebbe stato loro assegnato d'ufficio anche in caso di diniego, indipendentemente dalla loro volontà di assistere un minor numero di cittadini.

Ed uno di loro aveva proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Ad entrambe le categorie il Consiglio di Stato, sia direttamente che indirettamente, ha dato ragione.

Nel ricorso proposto dai medici non titolari, infatti, già nell'agosto 2007 il Consiglio di Stato, in sede di impugnazione dell'ordinanza cautelare di accoglimento del TAR Emilia Romagna, aveva sancito l'illegittimità della delibera regionale emiliana in quanto “... la possibilità per le regioni, prevista dall'art. 14, co. 9 dell'ACN per la medicina generale del 23 marzo 2005, di indicare ... un rapporto medico/popolazione residente diverso da 1 medico ogni 1000 abitanti residenti .... non abilita le Regioni a variare tale rapporto in via generalizzata su tutto il territorio, essendo tale potestà riservata agli accordi collettivi nazionali dall'art. 48 punto 1, l. n. 833/1978 ...”

Attualmente tale azione è tuttora pendente in attesa della definizione nel merito.

Diverso è il caso del medico titolare che aveva proposto ricorso straordinario avanti al Capo dello Stato.

Per quest'ultimo, il provvedimento definitivo di risoluzione della vertenza è già giunto e il Decreto del Presidente della Repubblica, che lo ha concluso favorevolmente, fa proprie le motivazioni espresse dalla I Sezione del Consiglio di Stato il quale, in sede consultiva, dopo aver raffrontato il testo dell'Accordo integrativo regionale con quello dell'Accordo Nazionale ha così concluso: “Ne consegue come risulti completamente travisato il senso dell'art. 33, comma 9, che pure si proclama di rispettare ed attuare. Infatti il criterio di 1 a 1300 viene sancito in via di norma generale, in perfetta violazione di quanto prescritto dall'ACN, che peraltro demanda agli accordi integrativi regionali la competenza a fissare deroghe a tale rapporto per determinati ambiti territoriali. Viene, in altre parole, indicato come canone generale ex art. 33 citato un precetto che dovrebbe costituire, in quanto eccezione peculiarmente giustificata oggetto di apposita contrattazione regionale”.

Di qui il riconoscimento della manifesta violazione della normativa contrattuale nazionale.

L'intera vicenda, che ha visto coinvolti soggetti portatori di interessi oltremodo differenti tra loro, merita alcune considerazioni.

La prima riguarda la conformità o meno delle delibere regionali aventi ad oggetto l'aumento del rapporto ottimale medico / pazienti ai principi di tutela della concorrenza di derivazione comunitaria.

A parere di chi scrive, è infatti ragionevole ritenere che una limitazione ulteriore dell'accesso alla titolarità della convenzione per la Medicina Generale, peraltro fissata su base regionale, crei una distorsione del principio della libera concorrenza inteso nell'accezione comunitaria, penalizzando ingiustificatamente alcuni soggetti, che aspirano all'ingresso nel mercato delle prestazioni sanitarie, a vantaggio di altri, che in quel mercato hanno maturato il diritto di essere presenti.

Peraltro, sul tema ha già avuto modo di esprimersi anche l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che qualche mese fa ha rappresentato agli organi legislativi la necessità di espungere “... i regimi di limitazione numerica degli accessi previsti per alcune professioni, come per esempio nel caso ... dei medici del servizio sanitario nazionale. Queste limitazioni non sono funzionali alla protezione di alcun interesse generale.” (AS453 11 giugno 2008 “Considerazioni e proposte per una regolazione pro concorrenziale dei mercati a sostegno della crescita economica”).

Tali considerazioni erano state precedute nel 2006 da un parere emesso proprio sullo specifico punto dell'innalzamento del rapporto ottimale ad opera di una delibera della Regione Toscana, in merito al quale l’Autorità aveva sottolineato che “... l’incremento del rapporto ottimale medico di base/cittadini incide significativamente sulle possibilità di accesso alla libera professione di medico di base, in quanto determina la riduzione del numero di medici di base attivi in un dato ambito territoriale e limita, quindi, la scelta del medico di base da parte dei cittadini... tale limitazione, alla luce degli elementi forniti dalla Regione Toscana e dalla Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati (di seguito SISAC), non risulta indispensabile alla realizzazione della paventata finalità di creare la figura di medico di base a tempo pieno, essendo tale finalità raggiungibile attraverso previsioni che non incidono sull’accesso alla professione...” ed aveva concluso che “...l’esistenza di una concorrenza effettiva e potenziale tra medici di base nel medesimo ambito distrettuale, perseguibile soprattutto mediante un numero più ampio possibile di medici di base disponibili ad acquisire assistiti, costituisce il più importante incentivo per la fornitura di una maggiore qualità del servizio pubblico sanitario.” (S347 del 28 giugno 2006).

Oltre al fondato dubbio, sopra rappresentato, circa la legittimità di simili delibere rispetto ai principi comunitari della libera concorrenza, un ulteriore aspetto forse vale la pena di osservare.

Sorge spontaneo, infatti, rilevare come dall'intera vicenda esca estremamente ridimensionato il ruolo delle associazioni sindacali che, pur coinvolte direttamente nella stipulazione degli accordi, sia nazionali che locali, non sono riuscite ad esprimere in modo unitario le aspirazioni, da una parte, e la volontà, dall'altra, della categoria, dalla quale non potevano escludersi a priori né quanti aspiravano ad un ruolo stabile nella Medicina Generale, né quanti quel ruolo intendevano svolgere in modo diverso dal mero “accaparramento del mercato” mediante un consolidamento inopinato di una rendita di posizione.

Avv. Anna Maria Stola

avvocato esperto in diritto amministrativo

libero Foro di Bologna