04/07/2025 free

 

Il potere di programmazione per la fissazione dei tetti di spesa sanitaria deve essere esercitato in modo tale da contemperare l'esigenza del contenimento della spesa, sia con la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate, che con l'interesse degli operatori privati ad agire con logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili. Peraltro, è richiesto che le decurtazioni imposte al tetto dell'anno precedente, se retroattive, siano circoscritte, salvo congrua istruttoria e adeguata esplicitazione all'esito di una valutazione comparativa, ai limiti imposti dai tagli stabiliti dalle disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private all'inizio e nel corso dell'anno.

 

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Pubblicato il 17/06/2025

N. 04583/2025 REG.PROV.COLL.

 

N. 01572/2020 REG.RIC.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

 

(Sezione Quinta)

 

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 1572 del 2020, proposto da

Federazione regionale azione sanitaria e Associazione italiana assistenza svantaggiati di Afragola, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Raffaella Crispino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio del difensore, in Frattamaggiore, via M. Stanzione, n. 133, Parco dei Fiori, fabbricato D, scala B, 80027;

 

contro

 

- Azienda sanitaria locale (ASL) 107 – Napoli 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difeso dagli avvocati Guglielmo Ara e Amalia Carrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso la sede dell’ASL Napoli 2 Nord, in Frattamaggiore (NA), via M. Lupoli, n. 27, 80027;

- Regione Campania, non costituita in giudizio;

 

nei confronti

 

Centro di fisiocinesiterapia Serapide s.p.a. di Pozzuoli, Centro di fisiocinesiterapia Serapide s.p.a. di Mugnano di Napoli, Centro Annarita Buonincontro s.r.l., Casa di cura Villa dei Fiori s.r.l. - Casa di cura privata, Associazione italiana assistenza spastici "Arco Felice" ONLUS, Associazione famiglie subnormali e minorati psichici San Vincenzo coop. sociale ONLUS, Studio Cieffemme s.a.s., Centro Gaetano Torre per le malattie muscolari, Serena s.a.s., I.R.M.I. s.r.l., Centro di riabilitazione Procida s.r.l., Congregazione Piccole apostole della redenzione - Centro di riabilitazione motoria Villa Fraticelli, Medh Center s.r.l., Dhc Day hospytal Cavour, non costituiti in giudizio;

 

per l'annullamento

 

- della deliberazione n. 115 del 28.1.2020 adottata dalla ASL Napoli 2 Nord, avente ad oggetto la riproposizione dei provvedimenti ai sensi del DCA 41/2018 in materia di macroarea assistenza riabilitativa. Prestazione ex art. della 26 l. n. 833/1978, tetti di spesa anno 2018 e 2019, a seguito dell’annullamento della delibera ASL Napoli 2 Nord n. 795 del 27.6.2018 con sentenza del T.A.R. Campania n. 5798/2019;

 

- di tutti gli atti presupposti e consequenziali, nonché comunque connessi al suddetto atto impugnato;

 

nonché per la declaratoria della conseguente nullità e/o inefficacia del contratto;

 

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

 

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda sanitaria locale (ASL) 107 – Napoli 2;

 

Visti tutti gli atti della causa;

 

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

 

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2025 il dott. Danilo Cortellessa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

 

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

 

1. Con l’odierno gravame, le ricorrenti hanno impugnato la deliberazione n. 115 del 28.1.2020 adottata dalla ASL Napoli 2 Nord, avente ad oggetto la riproposizione dei provvedimenti ai sensi del decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro del settore sanità nella Regione Campania (d’ora in poi anche DCA) n. 41/2018, in materia di macroarea di assistenza riabilitativa. Va subito evidenziato che la vicenda per cui è causa attiene al riesercizio del potere amministrativo, da parte dell’ASL resistente, a seguito della sentenza di questo T.A.R. n. 5798/2019.

 

1.1. In particolare, ha esposto la difesa di parte attorea che, con (precedente) ricorso notificato l’8 agosto 2018 all'Amministrazione resistente e ai controinteressati, le associazioni ricorrenti avevano impugnato i seguenti provvedimenti:

 

a) il DCA n. 41/2018 del 29.5.2018, avente ad oggetto la definizione per gli esercizi 2018 e 2019 dei limiti prestazionali e dei relativi contratti con gli erogatori privati per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza sanitaria afferenti alla macroarea della riabilitazione ex art. 26 della l. n. 833/1978 ed i relativi allegati;

 

b) la conseguente deliberazione n. 795 del 27.6.2018 della ASL Napoli 2 Nord, avente ad oggetto: macroarea assistenza riabilitativa – prestazione ex art. 26 della l. n. 833/1978, tetti di spesa anno 2018 e 2019 – provvedimenti ai sensi del decreto n. 41 del 29.5.2018 della struttura commissariale della Regione Campania;

 

c) tutti gli atti presupposti e consequenziali, nonché comunque connessi al suddetto decreto impugnato.

 

1.2. Le ricorrenti avevano chiesto l’annullamento dei richiamati provvedimenti, con declaratoria di nullità e/o inefficacia del contratto sottoscritto, contestando la legittimità dell’azione amministrativa, tra l’altro, per plurime violazioni di legge ed eccesso di potere, in specie, per carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, violazione del principio di imparzialità e buon andamento, lamentando segnatamente “la mancanza di un tavolo di confronto con le associazioni di categoria a tutela degli interessi in 'gioco', la mancanza di una concreta specificazione dei criteri differenti rispetto alla spesa storica, per individuare i tetti di spesa da assegnare alle singole strutture, la mancata considerazione di un aspetto rilevante della questione, ossia l'imputabilità dell’inappropriatezza delle prescrizioni agli stessi medici ASL competenti e non agli enti privati accreditati, quali meri esecutori e, dunque, in sintesi, la riduzione del budget in assenza di un monitoraggio reale delle esigenze assistenziali”.

 

1.3. All’esito del giudizio, con la citata sentenza di questo T.A.R. n. 5798/2019, è stato parzialmente accolto il ricorso proposto dalle stesse parti oggi (nuovamente) ricorrenti, disponendosi, in particolare, l’“annullamento della deliberazione n. 795 del 27.06.18 della ASL NAPOLI 2 NORD, con riferimento all’anno 2019”, nonché la dichiarazione di improcedibilità del gravame in relazione all’annualità 2018, rispetto alla quale era intervenuto un accordo bonario.

 

1.4. Successivamente, ossia in data 28 gennaio 2020, l’ASL Napoli 2 Nord ha adottato la deliberazione n. 115, avente ad oggetto “Annullamento delibera Asl Napoli 2 Nord n. 795 del 27/06/2018 – sentenza T.A.R. n. 05798/2019 REG.PROV.COLL. sul ricorso numero di registro generale 3327/2018. Riproposizione provvedimenti ai sensi del DCA 41/2018”.

 

1.5. Con l’odierno ricorso, le parti (già) ricorrenti, hanno impugnato l’atto in epigrafe – sostanzialmente – per le medesime ragioni (già) oggetto del precedente giudizio. In particolare, sono stati dedotti, con i primi tre motivi di ricorso, i seguenti profili di illegittimità: violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, assoluto difetto di istruttoria e carenza di motivazione, violazione del principio di trasparenza e di proporzionalità dell’azione amministrativa, violazione e falsa applicazione della l. n. 833/1978, del d.lgs. n. 502/1992 e ss.mm.ii., del d.lgs. n. 229/1999. della l. n. 104/1992, della l. n. 449/1997, nonché eccesso di potere per mancanza di congruità e concretezza, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti, violazione dei principi di imparzialità e buon andamento, di affidamento, di irretroattività degli atti amministrativi, violazione degli artt. 32 e 97 Cost., della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e della Convenzione delle Nazioni unite sui diritti delle persone con disabilità.

 

1.6. In estrema sintesi, secondo la prospettazione delle ricorrenti, con la nuova deliberazione non è stato posto rimedio all’illegittimità riscontrata dal giudice amministrativo nel precedente (ma analogo) contenzioso, integrandosi – nuovamente – evidenti e gravi carenze istruttorie.

 

1.7. Con il quarto motivo di ricorso, invece, è stata dedotta l’illegittima e immotivata “vessazione alla stipula del contratto” nonché la violazione del rispetto dei reciproci interessi e l’abuso di posizione dominante.

 

1.8. Le ricorrenti hanno quindi concluso chiedendo l’annullamento degli atti impugnati e la conseguente declaratoria di nullità/inefficacia del contratto sottoscritto con l’ASL resistente il 31 luglio 2018 e concernente la fissazione dei volumi e delle tipologie delle prestazioni di assistenza sanitaria afferenti alla macroarea della riabilitazione ex art. 26 della l. n. 833/1978.

 

2. Si è costituita in giudizio, per resistere al gravame, l’ASL Napoli 2 Nord, la quale ha eccepito con memoria di stile l’infondatezza e l’inammissibilità del ricorso.

 

3. All’udienza di smaltimento del 27 marzo 2025, tenutasi da remoto, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

 

4. Principiando dal giudicato formatosi – sulla medesima vicenda per cui è causa – con la ridetta sentenza di questo T.A.R. n. 5798/2019, vale la pena di rammentare che “in seguito all’emanazione del DCA n. 41/18, l’ASL Napoli 2 Nord ha stabilito i tetti di spesa per gli anni 2018-2019 per la macroarea assistenza riabilitativa, determinando una significativa riduzione degli stessi rispetto all’anno precedente con il rischio concreto in capo ai centri interessati di procedere alla risoluzione del rapporto di cura con una parte dei pazienti in esubero, che, quindi, erano impossibilitati a continuare il trattamento riabilitativo presso determinate strutture”. Sulla base di queste premesse e considerato pure che dalla corrispondenza intervenuta tra le ricorrenti e le amministrazioni competenti erano state evidenziate delle criticità del DCA n. 41/2018 con la possibilità, da parte dell’Associazione italiana assistenza svantaggiati di Afragola, di chiudere il centro di riabilitazione, questo T.A.R. è giunto a ritenere che i provvedimenti illo tempore impugnati non avevano sostanzialmente tenuto conto delle esigenze assistenziali concrete dei pazienti e che “si sarebbe invece dovuto tener conto dei pazienti che già avevano avviato un percorso riabilitativo presso una determinata struttura e che sarebbero/sono stati costretti a spostarsi presso altra struttura”. Alla luce di ciò, la vicenda procedimentale oggetto di giudizio aveva dunque denotato “l’esistenza di vizi istruttori rispetto agli atti impugnati, che sono stati adottati dall’ASL Napoli 2 Nord senza un monitoraggio reale e senza tener conto delle concrete esigenze esistenziali dei pazienti” (T.A.R. Campania, Sez. I, n. 5798/2019).

 

4.1. Nella (nuova) delibera n. 115/2020, gravata con l’odierno ricorso, l’ASL resistente ha riportato quanto già previsto dal DCA n. 41/2018 e già esaminato nel precedente giudizio, richiamando ed allegando i verbali tecnici di pregresse riunioni, anch’essi antecedenti alla sentenza del 2019 (peraltro versati anche nel primo giudizio e dunque pure già esaminati in quel contesto processuale). Dunque, dall’esame del provvedimento adottato non è dato comprendere come e quando sia stata espletata l’attività istruttoria e, soprattutto, l’attività di monitoraggio del fabbisogno assistenziale, sulla scorta del quale si è poi proceduto a riassegnare i tetti di spesa. In disparte l’assenza di un confronto reale ed effettivo con le associazioni di categoria, la rinnovata vicenda procedimentale non si rivela adeguatamente supportata e completa anche con riguardo ai criteri utilizzati per calcolare il fabbisogno assistenziale, ciò determinando un evidente vulnus del principio di buon andamento e di conoscibilità effettiva dell’azione amministrativa. Inoltre, come dedotto dalle ricorrenti (e non contestato dall’ASL resistente), nella deliberazione impugnata è stato anche ignorato l’accordo bonario del 2018, in tal modo concretizzandosi un ulteriore indice sintomatico di deficit istruttorio.

 

4.2. In definitiva, richiamando la consolidata giurisprudenza amministrativa cui si intende aderire in questa sede, va rimarcato che il potere di programmazione per la fissazione dei tetti di spesa sanitaria deve essere esercitato in modo tale da contemperare l'esigenza del contenimento della spesa, sia con la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate, che con l'interesse degli operatori privati ad agire con logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili. Peraltro, è richiesto che le decurtazioni imposte al tetto dell'anno precedente, se retroattive, siano circoscritte, salvo congrua istruttoria e adeguata esplicitazione all'esito di una valutazione comparativa, ai limiti imposti dai tagli stabiliti dalle disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private all'inizio e nel corso dell'anno (cfr. T.A.R. Campania, Sez. I, n. 3719/2018).

 

4.3. Per quanto concerne, infine, l’ultimo motivo di gravame, con il quale è stata dedotta l’illegittima e immotivata “vessazione alla stipula del contratto” in data 31 luglio 2018 e concernente la fissazione dei volumi e delle tipologie delle prestazioni di assistenza sanitaria afferenti alla macroarea della riabilitazione ex art. 26 della l. n. 833/1978, ritiene il Collegio che la censura e la connessa domanda di declaratoria di nullità/inefficacia del contratto siano inammissibili. A tale conclusione si perviene tenuto conto che il contratto cui si fa riferimento nel presente giudizio (negozio già versato in atti quale allegato al ricorso e poi depositato anche dalla resistente in ottemperanza della ordinanza istruttoria n. 5684/2024) non è stato sottoscritto in seguito all’adozione della delibera impugnata ma all’esito dei precedenti provvedimenti del 2018, poi annullati con la sentenza di questo T.A.R. n. 5798/2019. Del resto, anche le stesse ricorrenti hanno posto in evidenza che “all’adozione della nuova delibera avrebbe dovuto conseguire la stipula di un nuovo contratto”, ma così non è stato.

 

5. In conclusione, il ricorso va accolto – per carenza istruttoria – in relazione alla domanda di annullamento della deliberazione n. 115 adottata dall’Amministrazione resistente in data 28.1.2020; va dichiarato invece inammissibile sulla domanda proposta rispetto al contratto sottoscritto il 31 luglio 2018 non essendo lo stesso conseguente al provvedimento amministrativo gravato. Le spese possono essere compensate, avuto riguardo alla peculiarità della fattispecie e all’evoluzione procedimentale e processuale della vicenda.

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla la deliberazione dell’ASL Napoli 2 Nord n. 115 del 28.1.2020.

 

Spese compensate.

 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

 

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

 

 

Paolo Severini, Presidente

 

Domenico De Falco, Consigliere

 

Danilo Cortellessa, Referendario, Estensore

 

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Danilo Cortellessa Paolo Severini

 

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