08/11/2023 free

 

 

Il servizio di trasporto sanitario non rientra tra quelli per cui è richiesto il possesso dell’autorizzazione per il noleggio con conducente da parte del soggetto che materialmente effettua i trasporti, il quale non risponde infatti ad alcuna richiesta proveniente da parte degli utenti, né conseguentemente concorda con gli stessi i relativi percorsi, limitandosi a dare esecuzione alle prescrizioni contenute nel contratto stipulato con la stazione appaltante.  Non solo, infatti, i disabili trasportati non versano alcun corrispettivo per il servizio di trasporto, ma la remunerazione che l’affidatario riceve per l’uso di tale mezzo non si riferisce direttamente al singolo trasporto effettuato o alla somma dei singoli trasporti effettuati, ma al servizio complessivamente reso.(dott.jacopo grassini - www.dirittosanitario.net)

 

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Pubblicato il 24/10/2023

N. 09179/2023REG.PROV.COLL.

 

N. 05351/2023 REG.RIC.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Consiglio di Stato

 

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

 

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 5351 del 2023, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dall'avvocato Barbara Taurino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

 

Asl Lecce - Azienda Sanitaria Locale di Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Micolani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Regione Puglia, non costituita in giudizio;

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Mastrolia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

 

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

 

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asl Lecce - Azienda Sanitaria Locale di Lecce, dell’Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione e di -OMISSIS-;

 

Visti tutti gli atti della causa;

 

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

 

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2023 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

 

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

 

1. La -OMISSIS- ha impugnato in primo grado la Deliberazione del Direttore Generale della ASL Lecce n. -OMISSIS- aprile 2021, avente per oggetto l’affidamento alla -OMISSIS- del servizio di trasporto ed accompagnamento all'interno della rete dei servizi sanitari della ASL Lecce, per un costo complessivo annuale di € -OMISSIS- oltre Iva.

 

2. La società ricorrente - già affidataria del servizio in forza del contratto -OMISSIS- 2014, della durata di anni 6, per un importo complessivo pari ad € -OMISSIS-, oltre IVA e oneri per rischi da interferenze - ha lamentato:

 

i) la violazione dell’art. 192, comma 2, del D.Lgs. n. 50/2016, per non avere la ASL di Lecce adeguatamente valutato e motivato “le ragioni del mancato ricorso al mercato” e i “benefici per la collettività” derivanti dall’applicazione del modulo gestionale prescelto;

 

ii) l’erroneità dell’analisi dei costi effettuata dalla stessa Azienda sanitaria e posta a base della proposta di internalizzazione, sotto molteplici profili;

 

iii) l’assenza in capo alla società in house delle peculiari competenze richieste per lo svolgimento del servizio di trasporto sanitario, in ragione della differente specifica professionalità posseduta rispetto a quella richiesta dal nuovo affidamento.

 

3. Dopo aver disposto una verificazione ex art. 66 c.p.a., il Tribunale Amministrativo Regionale di Lecce ha definito il giudizio con la qui appellata pronuncia n. -OMISSIS- con la quale, prescindendo “(per ragioni di economia processuale) dalle eccezioni di irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità del gravame” sollevate dalle pari resistenti, ha respinto il ricorso ritenendolo infondato nel merito.

 

4. Le questioni di primo grado vengono in parte riproposte nell’appello qui all’esame, al quale resistono -OMISSIS- e la ASL Lecce, entrambe replicando alle deduzioni avversarie, riproponendo le eccezioni preliminari non esaminate dal TAR e formulandone di nuove.

 

5. In assenza di istanze cautelari, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione all’udienza del 5 ottobre 2023.

 

6. Va innanzitutto dato atto che il servizio per cui è causa viene attualmente gestito da -OMISSIS- in forza di contratto stipulato in data -OMISSIS- 2022 (allegato 12 alla Relazione di verificazione).

 

6.1. Su questa premessa in fatto le parti resistenti eccepiscono l’improcedibilità del ricorso, per essersi la ricorrente limitata a impugnare gli atti di avvio della procedura di affidamento del servizio senza tuttavia proporre domanda di declaratoria di inefficacia del contratto, né di risarcimento per equivalente.

 

6.2. L’eccezione - alla quale la parte appellante nulla ha replicato - è fondata.

 

Il limite di articolazione della domanda implica, infatti, che la ricorrente non potrebbe ottenere dall’ipotetico accoglimento del ricorso nessuna utilità concreta, sia sotto il profilo della tutela in forma specifica - preclusa dalla mancata formulazione di istanza di declaratoria di inefficacia del contratto ex art. 124 c.p.a.; sia sotto il profilo della tutela per equivalente - stante la mancata proposizione in questa sede della domanda risarcitoria ovvero della rituale e tempestiva domanda e/o dichiarazione di accertamento della illegittimità degli atti gravati ai soli fini risarcitori (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 8 del 2022).

 

7. Per completezza – ed in disparte gli ulteriori rilievi di inammissibilità e improcedibilità sotto plurimi profili reiterati dalle parti resistenti – deve comunque aggiungersi che l’appello è anche infondato nel merito.

 

7.1. Col primo motivo la parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 192, comma 2 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, sostenendo che la sentenza appellata avrebbe errato nel non rilevare il difetto di motivazione che vizierebbe la disposta internalizzazione. Il TAR Lecce infatti si sarebbe “limitato a parafrasare il contenuto della citata D.G. n. -OMISSIS-, concludendo nel senso che la ASL di Lecce ha adeguatamente motivato circa le ragioni del mancato accesso al mercato (…)” (p. 9 e ss. app.).

 

7.2. La deduzione non è condivisibile. Il TAR ha dato atto del fatto che le determinazioni dell’ASL di Lecce illustrano una serie di ragioni che rendono preferibile il modello dell’affidamento in house, e tra queste:

 

- la necessità di procedere alla gestione unitaria dei servizi di trasporto, ovvero sia di quelli di emergenza 118 (già affidati in via definitiva alla società in house) che di quelli di trasporto cosiddetto “semplice”;

 

- la maggiore semplicità gestionale dell’affidamento in house, tenuto conto dell’utilizzo della propria organizzazione e forza lavoro per garantire una completa e costante copertura dei servizi erogati;

 

- le maggiori economie di scopo, ossia quei processi in cui vengono utilizzati gli stessi fattori di produzione (es. impianti, know how, tecnologie, processi ecc.) per produrre contemporaneamente beni diversi tra di loro;

 

- la convenienza economica rispetto alla pregressa gestione tramite appalto.

 

7.3. Sulla base di queste ragioni, il TAR ha espresso una valutazione di adeguatezza e congruenza della motivazione addotta dall’ASL, in linea con gli indirizzi interpretativi secondo i quali “la motivazione delle ragioni del mancato ricorso al mercato e della sussistenza dei benefici per la collettività può essere resa mediante un giudizio unitario, globale, sintetico ed osmotico, elaborato all’esito della complessiva ponderazione dei singoli elementi di valutazione” (Cons. Stato, sez. III, n. 2947 del 2022 e n. 1564 del 2020).

 

7.4. Quanto allo specifico rilievo che il fattore economico assume in questa ponderazione sintetica, occorre ribadire che esso “non solo non costituisce l'unico elemento di cui tener conto ai fini del vaglio di ragionevolezza della scelta di internalizzare il servizio, ma che ad esso va assegnato un rilievo tendenzialmente complementare nel senso che può assumere rilievo discretivo a parità di condizioni qualitative, di efficacia e di ammissibilità, vieppiù ove si tratti, come in questo caso, di un servizio essenziale reso alla persona” (Cons. Stato, sez. III, n. 3682 del 2021).

 

7.5. Correttamente, dunque, con l’appellata sentenza il TAR Lecce, dopo aver “premesso che, alla stregua dell’art. 192, comma 2, del D. Lgs. n. 50/2016 e ss.mm. espressamente richiamato al punto 2) delle Linee guida sulle Società in house del S.S.R. di cui alla deliberazione della Giunta Regionale Pugliese n. 951/2020, occorre nel provvedimento di affidamento diretto del servizio alla Società in house una motivazione puntuale sui benefici per la collettività (anche economici), connessi a tale forma di affidamento” ha riconosciuto che “una motivazione esplicita in tal senso è presente nella gravata deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. di Lecce n. -OMISSIS-2021 (laddove si legge, in particolare, «che la comparazione dei costi/benefici che rileva in ogni caso un risparmio per l'Azienda Sanitaria di € -OMISSIS-, non è stata limitata unicamente all'aspetto economico- finanziario, ma è rivolta ad una valutazione globale dell'iniziativa, con particolare riferimento ai criteri di efficienza ed economicità del servizio, di un più ottimale impiego delle risorse pubbliche.. che in particolare la società in house ha già dato dimostrazione di efficacia, efficienza, affidabilità nella gestione di altri servizi essenziali internalizzati negli anni pregressi e può far leva sulla propria organizzazione e forza lavoro per garantire una completa e costante copertura dei servizi erogati; che la stessa, a differenza di quanto accade per i soggetti privati, non ha come scopo la produzione di profitti, bensì unicamente il conseguimento della copertura dei costi effettivamente sostenuti, per i quali può fare leva sulle economie di scopo ossia quei processi in cui vengono utilizzati gli stessi fattori di produzione (es. impianti, know how, tecnologie, processi ecc.) per produrre contemporaneamente beni diversi tra di loro, per cui grazie allo sfruttamento di sinergie, si ottiene una riduzione complessiva dei costi rispetto alla produzione separata e disgiunta di questi stessi beni; che a tal proposito giova infatti precisare che questa Azienda sanitaria sta altresì completando le attività propedeutiche alla internalizzazione dell'intero servizio di trasporto nell'ambito del SEUS 118, sinora gestito da operatori privati, ottimizzando così complessivamente l'intero sistema di logistica di trasporto su gomma, con la possibilità di gestire, non più in maniera frammentata ma in forma omogenea ed unitaria, una significativa gamma di servizi necessari a pazienti non ricoverati, ritenendo di poterlo fare in maniera più efficiente ed efficace attraverso la soluzione proposta..)”.

 

8. Con ulteriore censura la appellante deduce l’erroneità della impugnata sentenza nella parte in cui il TAR Lecce, dopo aver “dettagliato le “criticità” evidenziate dal Verificatore” in ordine al piano economico previsto nella delibera impugnata, ha ritenuto “anche in base alle sopra riportate conclusioni rassegnate dal Verificatore nella relazione finale di Verificazione depositata in giudizio, (…) che sussiste, nel caso di specie, (anche) il requisito della convenienza economica complessiva dell’affidamento in house e della sostenibilità economico finanziaria dei servizi de quibus” (p. 16 e ss. app.).

 

8.1. E’ controverso, in particolare, il passaggio motivazionale nel quale il TAR ribadisce la tenuta economica complessiva del piano anche “..ove si consideri che (i) il costo dell’accompagnamento delle guardie mediche è una voce di costo effettivamente modesta - anche considerato “che il servizio in questione nel lasso temporale 1/12/2021 (data di inizio del servizio affidato in house alla -OMISSIS-) e il 30/08/2022 si è concretizzato in soli n. 9 interventi” - e compresa nella categoria “altri costi generali”, il cui ammontare complessivo risulta pari ad una somma di circa € -OMISSIS-”.

 

8.2. Secondo l’assunto di parte appellante il “vantaggio economico” previsto nel piano economico, originariamente stimato in € -OMISSIS- e all’esito della verificazione stimato in € -OMISSIS-, sarebbe invece destinato a ridursi ulteriormente in quanto proprio il costo dell’accompagnamento delle guardie mediche non sarebbe così marginale come affermato dal TAR, trattandosi di servizio che avrebbe “una modulazione variabile, a seconda delle esigenze contingenti” e che non potrebbe farsi rientrare nei c.d. “altri costi generali”, il cui ammontare complessivo risulta pari ad una somma di circa € -OMISSIS-, a nulla rilevando che nel periodo “1.12.2021 – 30.08.2022 il servizio in questione si è concretizzato in soli n. 9 interventi” (p. 17 app.), in quanto alla -OMISSIS- in passato era stata affidato con “Determinazione Dirigenziale n. -OMISSIS-2018 (versata in atti), anche il servizio di accompagnamento dei medici della continuità assistenziale durante le visite domiciliari, per un importo mensile pari a € -OMISSIS- ed un costo annuale di € -OMISSIS-” (p.18-19 appello).

 

8.3. La tesi non è condivisibile.

 

8.4. E’ sufficiente osservare che con la citata determina del 2018 il servizio in parola è stato “attivato in forma sperimentale”, per un’esigenza temporanea e, dunque, per un periodo limitato di tempo (12 mesi). La scelta, assunta all’esito di un tavolo tecnico tenuto “presso la Prefettura di Lecce”, aveva preso atto di gravi ed estemporanei episodi “di aggressione nei confronti dei medici” ed intendeva offrire una misura di “adeguata sicurezza al personale sanitario” (v. determina 2091 del 22 maggio 2018). Il servizio è stato tuttavia cancellato e mai più affidato, essendone venuta meno la causa giustificativa, come reso evidente dal dato storico (posto in evidenza dal TAR) dei soli nove interventi registrati nel lasso temporale 1° dicembre 2021 (data di inizio del servizio affidato in house alla -OMISSIS-) - 30 agosto 2022. Ne deriva che - stante la conseguente e del tutto razionale svalutazione dell’incidenza di questa voce di costo nel quadro generale della pianificazione dell’affidamento in house - del tutto correttamente, all’atto della predisposizione del piano dei costi propedeutico all’affidamento a -OMISSIS-, il relativo importo è stato fatto rientrare tra gli oneri generali, il cui ammontare complessivo risulta pari ad € -OMISSIS-. Per tale ragione, il TAR, valutando complessivamente gli atti di causa e le contrapposte argomentazioni difensive, ha condivisibilmente aderito alla tesi delle parti appellate, condividendone i rilievi circa il carattere residuale della posta economica in questione e la sua riconducibilità nella voce “altri costi”.

 

9. Con ulteriore censura l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui il TAR Lecce non avrebbe dato rilievo alla mancanza, in capo alla società in house, dei titoli necessari allo svolgimento del servizio di cui è causa (p. 21 e ss. appello).

 

9.1. La motivazione della sentenza esclude in particolare la necessità del preventivo rilascio di licenze N.C.C. da parte dell'Autorità competente per l’espletamento dei servizi affidati dalla A.S.L. di Lecce alla Società in house -OMISSIS- -OMISSIS-, in quanto assume trattarsi non di servizi di trasporto su strada di passeggeri o viaggiatori in generale (ossia, offerti al pubblico), ma di servizi sociosanitari (tesi a facilitare l’accesso alle strutture del S.S.R. da parte di soggetti “deboli”): dunque, la fattispecie in esame non rientrerebbe né nella definizione di “veicolo adibito ad uso terzi” di cui all’art. 82, comma 4, del Codice della Strada di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285 (secondo cui “Si ha l'uso di terzi quando un veicolo è utilizzato, dietro corrispettivo, nell'interesse di persone diverse dall'intestatario della carta di circolazione. Negli altri casi il veicolo si intende adibito a uso proprio”), in quanto, nella specie, (a ben vedere) la Società in house utilizza i veicoli in questione nell’interesse proprio/della A.S.L. di Lecce per espletare un servizio socio-sanitario affidatole dal suo socio unico; né rientrerebbe nella specifica fattispecie di noleggio con conducente disciplinata dalla legge 15 gennaio 1992 n. 21 (“Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), difettando, in disparte ogni altra considerazione, “le due caratteristiche tipiche del servizio di noleggio con conducente, ovvero l’obbligatorietà della prenotazione e la necessità di concordare la tariffa di volta in volta al momento della prenotazione”. Nel caso di specie la remunerazione che la Società in house riceve dall’Azienda Sanitaria locale di Lecce si riferisce non direttamente al singolo trasporto effettuato ma al servizio di trasporto ed accompagnamento all’interno della rete dei servizi sanitari di A.S.L. LE, complessivamente inteso.

 

9.2. La parte appellante sostiene che, così argomentando, il TAR Lecce avrebbe inquadrato il servizio oggetto di affidamento “.. in una categoria a sé stante, quella dei servizi socio-sanitari tesi a facilitare l’accesso alle strutture del S.S.R. da parte di soggetti deboli, creata ad hoc” e “inaccettabile” (p. 24 app.). Al contrario, il servizio dovrebbe essere “inquadrato nell’ambito del c.d. “uso di terzi” che, a mente dell’art. 82 C.D.S. comprende, tra l’altro, il servizio di noleggio con conducente per trasporto di persone” (p. 25 e ss. app.).

 

9.3. La doglianza è infondata.

 

In simmetriche vicende è stato osservato che il servizio di trasporto sanitario non rientra “tra quelli per cui è richiesto il possesso dell’autorizzazione per il noleggio con conducente da parte del soggetto che materialmente effettua i trasporti, il quale non risponde infatti ad alcuna richiesta proveniente da parte degli utenti, né conseguentemente concorda con gli stessi i relativi percorsi, limitandosi a dare esecuzione alle prescrizioni contenute nel contratto stipulato con la stazione appaltante” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, n. 508 del 2017). Non solo, infatti, i disabili trasportati non versano alcun corrispettivo per il servizio di trasporto, ma la remunerazione che l’affidatario riceve per l’uso di tale mezzo non si riferisce direttamente al singolo trasporto effettuato o alla somma dei singoli trasporti effettuati, ma al servizio complessivamente reso.

 

Non di minore rilevanza è la considerazione che “il servizio oggetto della procedura impugnata, e pertanto i relativi trasporti, per quanto materialmente rivolti ad una specifica utenza, sono esclusivamente nella titolarità del soggetto pubblico, il quale, in alternativa al loro affidamento ad un appaltatore (…) avrebbe ben potuto fornire gli stessi in via diretta” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, n. 845 del 2016, con rinvio a Cons. Stato, sez. V, n. 3063 del 2002 e sez. III, n. 584 del 2014).

 

10. L’appello va quindi integralmente respinto, pur potendosi disporre la compensazione delle spese relative al presente grado di giudizio, in considerazione della peculiarità delle questioni esaminate.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

 

Spese di lite compensate.

 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

 

Mario Luigi Torsello, Presidente

 

Pierfrancesco Ungari, Consigliere

 

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

 

Nicola D'Angelo, Consigliere

 

Giulia Ferrari, Consigliere

 

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Giovanni Pescatore Mario Luigi Torsello